צדק חלוקתי נוסח דרעי: ההחלטה הדרמטית של שר הפנים

שר הפנים קיבל החלטה תקדימית על חלוקת הארנונה המחודשת של רפאל לרשויות באזור חיפה וההחלטה הזו צריכה להתפשט הלאה • חלוקת הכנסות ושינוי גבולות הם לא רק הגיוניים ונכונים, אלא הם גם תיקון לעוול היסטורי ודרך להקטנת פערים חברתיים  • פרשנות

אריה דרעי / צילום:תמר מצפי
אריה דרעי / צילום:תמר מצפי

1. זמן קצר לפני יום העצמאות, קיבל שר הפנים אריה דרעי החלטה די דרמטית, שמשום מה לא זכתה כמעט להד ציבורי. מדובר בעוד אחד מאותם סיפורים על חלוקת ארנונה, במקרה הזה של "מכון דוד" - המתחם של רפאל, החברה הביטחונית הממשלתית - בין רשויות שונות. אלא שסיפור המיקרו הזה, הוא סיפור מאקרו על צדק חלוקתי של קרקעות ושל ארנונות בכל הארץ, וזה כבר סיפור על חלוקה מחדש של מיליארדי שקלים אם לא עשרות מיליארדי שקלים. חלוקה שלאורך ההיסטוריה של מדינת ישראל הייתה מעוותת וגרמה בתורה לעיוותים ולפערים חברתיים קשים, בעיקר בין עיירות הפיתוח בדרום ובצפון לעומת יתר הרשויות המקומיות.

2. אתחיל בסיפור המיקרו: במהלך ספטמבר מונתה ועדת חקירה לאיחוד רשויות, שינוי גבולות, חלוקת הכנסות ושינוי מעמד מוניציפלי באזור מטרופולין חיפה. הוועדה התבקשה לבחון את נושא חלוקת הכנסות ושינוי גבולות ב"מכון דוד", המצוי בשטח ללא שיפור - אזור נעמן - שעליו פועלת חברת רפאל. בראש הוועדה עמדו עמרם קלעג'י, לשעבר מנכ"ל משרד הפנים ואחד הפקידים הוותיקים, המנוסים והמוערכים במשרד הפנים, פרופ' דברה שמואלי, יהודה אמסלם, פאיז חנא ומשה קריף. הוועדה, כאמור, התבקשה לקבוע את חלוקת ההכנסות של הארנונה בין העיריות עכו, קרית ים, קרית מוצקין, קרית ביאליק והמועצה האזורית מטה אשר.

מה שמדהים בכל העניין הזה, שכל הניסיונות לבחינת ההכנסות ב"מכון דוד" כבר בשנות ה-90 המוקדמות כשלו, בגלל שהמלצות ועדות שמונו לעניין נדחו או פשוט נמרחו עד שהעלו אבק והתאיידו להן. כך נוצר מצב שבו למעלה מ-5,600 דונם, שטח המהווה כ-81% מסך השטח של "מכון דוד", הוא שטח חסר מעמד מוניציפלי. רפאל, עם השנים, הפכה מיחידת סמך לחברה ממשלתית רווחית ומשגשגת שחילקה דיבידנדים יפים למדינה. מצד שני, עיריות עכו וקרית ים הן עיריות חלשות שזקוקות לארנונה של רפאל כמו חמצן לנשימה. מה קורה כשאין הסדרות ואין בהירות כלשהי בנוגע לחלוקת ארנונה ואופן מדידתה - ומצד שני יש צד מאוד חזק (רפאל) וצד מאוד חלש (עיריות עכו וקרית ים)? נחתמים הסכים די דרקוניים בין שני הצדדים שבו נקבע תשלום יחסית נמוך לשטח הענק שעליו יושבת רפאל.

הסכם כזה נחתם בשנת 2005 ועל בסיסו נחתם עוד הסכם בשנת 2016, שבו התחייבה רפאל לשלם לעיריית עכו ולעיריית קרית ים 12.5 מיליון שקל לכל אחת מהעיריות, הסכם שתוקפו נקבע עד לשנת 2029. בהסכם אילצה רפאל את שתי העיריות לחתום על סעיף שבו הן לא תפעלנה בכל דרך היא לשינוי מעמדו המוניציפלי של "מכון דוד", כולו או חלקו, אשר אינו בתחום רשות מקומית כלשהי, ולא תתמוכנה בשינוי כאמור ואף תבענה את התנגדותן בכתב לכל שינוי למי שרפאל תורה. רפאל ידעה היטב למה היא מחתימה על סעיף כזה דרקוני, היא ידעה היטב שהיא מוכנה לשלם סכומים נמוכים יחסית ובלבד ש"תנעל" את עכו וקרית ים להסכמים לא גמישים לחלוטין למשך זמן ארוך. אגב, לשתי העיריות יש נחיתות בגלל הקרבה לרפאל. מדובר במגבלות תכנוניות לבנייה, מפגעי רעש, עומסי תנועה וכדומה - כל אלה בנוסף למצבן הסוציו-אקונומי החלש כנראה אילצו אותן לחתום על ההסכם עם רפאל, ויהי מה.

בדיוני הוועדה עצמה רפאל העלתה נימוקים מוזרים למדי, נוסף על הטיעון המשפטי המגובה בהסכם: היא טענה שאין ביכולתה לנמק בפירוט את עמדתה בשל "הרגישות הביטחונית", ששיוך השטחים חסרי המעמד המוניציפלי יגרום לשיתוק פעילותה, לא פחות ולא יותר, וכמובן האשימה את הרשויות המקומיות בחזירות, אם כי לא אמרה זאת במפורש אלא בצורה עדינה - "שאיפה להגדיל תקציבים באמצעות תשלומי ארנונה מרפאל".

3. באה הוועדה ואמרה למעשה: ההסכם לא תקף מבחינתנו, אנחנו הרי אלו שקיבלנו מנדט לקבוע את החלוקה החדשה. היא קבעה, בצדק, שהמגמה הכללית לשיוך שטחים חסרי מעמד מוניציפלי אינה פוסחת על מתקנים ביטחוניים בעלי חשיבות לאומית מהמעלה הראשונה (וכי למה שתפסח באמת?). היא קבעה בהמלצותיה (שכאמור התקבלו על ידי השר דרעי) ששתי העיריות נאלצו לפעול בסתירה לאינטרסים שלהן ושהסעיף הדרקוני שחתמו עליו עם רפאל משקף את חוסר הסימטריה ביחסי הכוחות בין רפאל, הנהנית ממעמד מיוחד המקנה לה עצמאות מתוקף היותה חברה שעוסקת בביטחון לאומי, לבין הרשויות המקומיות המוחלשות הגובלות בה - במיוחד קרית ים, שסובלת מכך, בגלל ההשפעה השלילית שיש לרפאל על הבנייה לגובה ועל ההתפתחות העירונית.

השורה הפיננסית התחתונה: נקבע מנגנון שבו יקבלו עיריות קרית ים ועכו את מרבית הארנונה המוערכת בכ-50 מיליון שקל בשנה, כיוון שעדיין אין נתונים מדויקים המציגים את הבנייה הקיימת ברפאל ולא ניתן לקבוע במדויק את היקף הארנונה. מה שקרה בינתיים הוא שרפאל ביטלה ההסכמים על רקע הוועדה, "ייבשה" את העיריות מהכסף ואילצה אותן לקחת הלוואות מהמדינה. אפשר להניח שהיא תגיע עם המלצות הוועדה עד לבג"ץ והתהליך המשפטי יימשך עוד זמן רב.

4. סיפור המיקרו של רפאל והרשויות המקומיות סביבה הוא הסיפור של רשות שדות התעופה והרשויות שסביבה והוא הסיפור של מועצה אזורית תמר, הארנונה של מפעלי ומלונות ים המלח וחלוקתם עם שאר היישובים מסביב. זה סיפור ענק של קרקעות וסיפור על צדק חלוקתי, על אפשרות חלוקה אחרת של קרקעות, על חלוקה שונה של האדמות ושל הארנונה בין מועצות אזוריות לערי פיתוח. זה דיון על העיוות ההיסטורי ארוך השנים שהחל בחלוקה לא שיווניות של קרקעות בזמן שלטון מפא"י, שאת תוצאותיה החברתיות אנחנו רואים עד היום. בעידן שבו השלטון המקומי הלך והתנתק מהשלטון המרכזי, בעידן שבו השלטון המקומי התבסס בעיקר מארנונה שלא למגורים והיטלי השבחה, עיירות הפיתוח הן שהפכו לקורבן למגמה. מנגנון ההקצאה ההיסטורי של מפא"י העדיף את ההתיישבות העובדת, את המועצות האזוריות ואת הקיבוצים על פני עיירות הפיתוח והמושבים. המנגנון הזה פתח פערים כלכליים אדירים שאת התוצאות שלהן אנחנו רואים עד עתה.

בסופו של דבר נוצר אבסורד: בישראל יש יותר מדי רשויות וגם יותר מדי מועצות אזוריות - קרוב ל-260 רשויות ולמעלה מ-50 מועצות אזוריות. בעוד המועצות האזוריות מהוות 22% מכלל הרשויות המקומיות בישראל, הן מקיפות 85% משטחי המדינה, ומתגוררים בהן רק 8% מתושבי ישראל ב-970 יישובים.

כמובן שהחזקה כה דומיננטית במשאב כה יקר כמו קרקעות הופכת לקריטית, כי קרקעות המיועדות לחקלאות ולתעשייה הן בעלות פוטנציאל לגביית מסים והדבר מתורגם להכנסות גדולות יותר, בין היתר מאזורי תעשייה שהוקמו על הקרקעות הללו וגם מאזורי קניות. מי שיצא נפסד הן כמובן הרשויות המקומיות הסמוכות - כך שנוצר מצב שבו יש מועצות אזוריות עשירות עם מעט תושבים יחסית ולידן רשויות מקומיות עניות עם הרבה תושבים יחסית.

5. במשך שנים רבות העדיף משרד הפנים שהרשויות המקומיות יגיעו להסכמים נקודתיים עם המועצות האזוריות, בין היתר בגלל החשש מעימותים משפטיים - על פני הקמת ועדות חקירה ושינוי תחומי שיפוט וחלוקת קרקעות מחודשת. אלא שזה הפתרון הקל, כפי שהיה בין רפאל לבין עכו וקרית ים. זה אמנם מקרה קצת שונה, כי מדובר בשטחים ללא החזקה מוניציפלית שהתעשיות בתחומם לא שילמו ארנונה או שילמו ארנונה חלקית. אלא שהעיקרון זהה: זורקים כמה פירורים ליישובים מסביב, בתקווה שישתקו (והם בדרך כלל שותקים) ולא נוגעים בלב הבעיה - חלוקת קרקעות שונה כדי לתקן את העוול ההיסטורי. ועדות אמנם הוקמו, ועדות אמנם המליצו, אבל כל הוועדות וההמלצות נקברו בלחצם של המועצות האזוריות והלובי החקלאי. דוגמא מצויינת לכך היא המועצה האזורית תמר, מעוטת תושבים (קיבוץ עין גדי, נווה זוהר) אחת המועצות העשירות בישראל, בהשוואה לדימונה ולערד. דימונה אמנם קיבלה אחרי מאבק את הארנונה של הכור הגרעיני, אבל הסטטוס קוו המעוות די נשמר.

6. הפתרון האופטימלי צריך להתחיל מצמצום דרסטי ברשויות המקומיות ואף בביטול המועצות האזוריות, שריד היסטורי שספק אם יש לו כבר מקום. אבל כל עניין צמצום הרשויות (שעשוי גם להביא לצמצום פוטנציאל ההשחתה ברשויות) נראה בשלב זה דמיוני בגלל הכוח הרב שיש לשלטון המקומי (כן, ראש רשות חזק יותר מכל שר). מה שהתחיל והתקבל בוועדה באזור חיפה, צריך להתפשט לוועדות בכל המחוזות שכבר קיימות. חלוקת הכנסות ושינוי גבולות הם לא רק הגיוניים ונכונים, אלא הם גם תיקון לעוול היסטורי ודרך להקטנת פערים חברתיים. אני משוכנע שגם פנייה לבג"ץ כדי לטרפד החלטות כאלה לא תצליח למנוע זאת.

צרו איתנו קשר *5988