האם אפשר להקים ממשלה גם ללא תמיכת רוב חברי הכנסת?

שתי מערכות הבחירות האחרונות המחישו עד כמה קשה לקבל את אמון הכנסת להרכבת ממשלה • מה קשה יותר: להקים ממשלת מיעוט או להפיל אותה? צללנו ללשון החוק • המשרוקית של גלובס

ניצן הורוביץ, המחנה הדמוקרטי / צילום: איל יצהר, גלובס
ניצן הורוביץ, המחנה הדמוקרטי / צילום: איל יצהר, גלובס

ממשלת מיעוט נשמעת כמו פרדוקס. הרי ממשלה צריכה לזכות עם הקמתה בהצבעת אמון בכנסת. יו"ר המחנה הדמוקרטי ניצן הורוביץ התגייס להסביר את הפרדוקס הזה. בראיון ל"כאן" הוא נשאל אם יש סיכוי לממשלה צרה של כחול לבן ומפלגות השמאל. "בוודאי", הוא ענה, ופירט: "כשמקימים ממשלה, צריך לזכות באמון הכנסת ברוב רגיל. כדי להפיל ממשלה כזאת בהצבעת אי-אמון צריך 61 לפחות ולהציג ממשלה חלופית".

ההסבר שהורוביץ מציג נשמע מוזר. עולה ממנו שקל יותר להקים ממשלת מיעוט מאשר להפיל אותה. לטובת אלה מכם שהלכו לאיבוד, כמונו, קראנו את לשון החוק.

ההוראות לכינון ממשלות חדשות ולהפלתן נמצאות בחוק יסוד: הממשלה, וליתר דיוק בסעיף 13 ובסעיף 28 שלו. נעשה תרגיל קטן בפרשנות טקסטואלית. סעיף 13(ד) קובע: "משהורכבה הממשלה, תתייצב לפני הכנסת [...] הממשלה תיכון משהביעה בה הכנסת אמון". ואילו סעיף 28(ב) קובע: "הבעת אי-אמון בממשלה תיעשה בהחלטה של הכנסת, ברוב חבריה, להביע אמון בממשלה אחרת".

ההבדל הגורלי בין שני הסעיפים טמון בשתי מילים שקל להחמיץ - "ברוב חבריה", קרי: לפחות 61 חברי כנסת. המחוקק השתמש בהן רק בסעיף העוסק בהפלת ממשלה קיימת. מכאן שכדי להקים ממשלה חדשה מספיקה החלטה רגילה, למשל 55 תומכים מול 45 מתנגדים.

החוק מאפשר אפוא להקים ממשלת מיעוט אם חלק מחברי האופוזיציה - הרוב בכנסת - נמנעים. ד"ר אסף שפירא מהמכון הישראלי לדמוקרטיה הראה במאמר שישראל נמצאת באמצע, בין מדינות שבהן הקמת ממשלה מחייבת רוב מוחלט, ובין אלה שלא דורשות שום הצבעה כדי "להסמיך" ממשלה. נורבגיה, שבדיה ודנמרק הן מהסוג השני, ואכן היו בהן לא מעט ממשלות מיעוט.

אבל תיאוריה לחוד ומציאות לחוד. אף שהיו בישראל ממשלות מיעוט, אף אחת מהן לא הוקמה בקולות של פחות מ-61 חברי כנסת. חלקן נעשו מיעוט בגלל פרישת סיעות אחרי הקמתן; ואילו הממשלה שהקים שמעון פרס אחרי רצח יצחק רבין, והייתה ממשלת מיעוט מיומה הראשון, עדיין גייסה 62 חברי כנסת שיצביעו בעדה.

סעיף 28 מקשה על הפלת הממשלה בעוד דרך: אין סתם "אי-אמון", יש רק הבעת אמון בממשלה אחרת. המנגנון הזה נקרא אי-אמון קונסטרוקטיבי, והוא נוהג בישראל מאז 2015. לפני כן היו לאופוזיציה חיים קלים יותר: היא הייתה מפילה ממשלה, בוחרת מועמד להרכבת ממשלה, ורק אז היו נפתחים מגעים קואליציוניים.

■ בשורה התחתונה: דבריו של הורוביץ נכונים. החוק דורש רוב מוחלט בכנסת כדי להפיל ממשלה קיימת, אבל לא כדי לכונן ממשלה חדשה. כמו כן, אי-אפשר להפיל ממשלה בלי להציג במקומה ממשלה חדשה.

● תחקיר: יפתח בריל

צרו איתנו קשר *5988