אין ממשלה ואין תקציב ל-2020: כך יעבוד "התקציב ההמשכי" תחת ידי הפקידים

אם לא יאושר תקציב עד ינואר 2020, המדינה תעבור לתפקד על בסיס תקציב חודשי, שינוהל ע"י החשכ"ל באוצר • אלה חדשות רעות למי שהתרגל לסבסוד של צהרונים, לנכים שציפו לקבל תוספת קצבאות ולמי שמעוניין לקדם רפורמות • אבל יש גם חדשות טובות - זה יצמצם את הגירעון וימנע מפוליטיקאים לבזבז כספים מיותרים

רוני חזקיהו, החשב הכללי במשרד האוצר / צילום: משרד האוצר
רוני חזקיהו, החשב הכללי במשרד האוצר / צילום: משרד האוצר

יש לי מושג:

אם הצעת תקציב המדינה לשנה הקרובה לא אושרה בכנסת עד סוף השנה הנוכחית - בשנה הבאה יופעל "תקציב המשכי". בהתאם לחוק יסודות התקציב, התקציב ההמשכי של משרד ממשלתי לשנה הקרובה מבוסס על התקציב המקורי של השנה הנוכחית, כאשר המימון לכל חודש יינתן ביחס של 1/12 מתקציב השנה הנוכחית - או מהצעת התקציב לשנה הבאה, הנמוך מבין השניים.

מ-1 בינואר 2020 מדינת ישראל תפעל ללא תקציב מאושר. האפשרות הזו הופכת בימים האחרונים לעובדה כמעט מוגמרת, לאור העיכוב בהקמת ממשלה וההסתברות ההולכת וגדלה לעריכת בחירות נוספות בחודש מרץ הבא. גם אם תוקם ממשלה בתוך ימים, האפשרות לאשר תקציב לשנת 2020 עד לאחד בינואר היא לא-ריאלית.

האם זה אומר שהמדינה תיכנס לשיתוק? לא בהכרח, אבל הרבה מאוד תלוי ביכולותיו של החשב הכללי של מדינת ישראל ובאורך התקופה, שבה המדינה תנוהל בהתאם לתקציב ההמשכי. ההערכות של אנשי המקצוע ובעלי הניסיון בנושא הן, כי הפגיעה בחיי האזרחים לא תהיה חריפה אם התקציב ההמשכי יהיה לתקופה של לא יותר משלושה חודשים, ואם לא יהיו משברים חריפים ובלתי צפויים.

נכון להיום המדינה מתנהלת לפי תקציב 2019, שאושר בכנסת בתחילת 2018. החל מ-1 בינואר ועד לאישור תקציב בכנסת יהיה החשב הכללי באוצר, רוני חזקיהו, האיש שינהל את כל ההוצאות התקציביות, ללא פיקוח של כנסת או ממשלה.

הסיטואציה הזו אמורה להיות חריגה מאוד, אך במציאות הפוליטית של השנים האחרונות היא הפכה לריטואל. למעשה, לכל מי שכיהן בתפקיד החשב הכללי בעשור האחרון הייתה "הזכות" לנהל את המדינה בתקציב המשכי. קודמתו של חזקיהו בתפקיד, מיכל עבאדי בויאנג'ו, מחזיקה בשיא הישראלי של ניהול תקציב המשכי: שבעה חודשים ב-2013 ו-11 חודשים ב-2015.

הגבלה על הוצאות הממשלה

לתקציב המשכי יש שתי משמעויות עיקריות. הראשונה: גודל הסכום שהמדינה יכולה להוציא בכל חודש לא יכול לעלות על 1 חלקי 12 מתקציב המדינה האחרון שאושר בכנסת (כלומר תקציב 2019), בתוספת הפרשי הצמדה למדד המחירים לצרכן. ההגבלה הזו היא בשורה חיובית לכל מי שמודאג מהתנפחות הגירעון התקציבי החריג, שצפוי להגיע ב-2020 ל-3.7%.

המשמעות השנייה היא שלא ניתן להאריך את תוקפם של תקציבים זמניים ויש צורך באישור ועדות חריגים לכל התקשרות בחוזה חדש או חידוש של חוזה קיים. כאן טמונה בשורה פחות טובה לאזרחים ובמיוחד לכל מי שנהנה או קיווה ליהנות מהגדלת קצבאות הנכות, סבסוד הצהרונים, בית הספר של החגים והפטור ממכס על שורת מוצרים - כל אלה פג תוקפם בסוף 2019 ולא יוארך לתוך 2020, לפחות עד להקמת ממשלה חדשה.

הבשורות הטובות הן כאמור בחזית המאבק בגירעון התקציבי. לפי החוק, הממשלה רשאית להגדיל בכל שנה את הוצאותיה בשיעור של 2.7%. במספרים מוחלטים מדובר על תוספת של 14.6 מיליארד שקלים, שהייתה אמורה להתווסף להוצאה הממשלתית ב-2020. בתקציב המשכי כאמור פרוסת העוגה החודשית אינה יכולה לגדול מעבר ל-1 חלקי 12 של עוגת השנה הקודמת, ולכן המשמעות היא קיצוץ תקציבי. קיצוץ שילך ויגדל ככל שתתארך תקופת התקציב ההמשכי ויגיע למקסימום (כאמור 14.6 מיליארד שקל) אם התקציב ההמשכי יישאר למשך כל שנת 2020.

מצד שני יש לחסידי אחריות התקציבית גם סיבה לדאגה. האוצר הכין הצעת תקציב קשוחה לשנת 2020, שכללה שורה של קיצוצים, העלאות מסים ומהלכים נוספים לצמצום הגירעון התקציבי. כל המהלכים האלה - בהיקף כספי כולל של 21.5 מיליארד שקל, לא יוכלו לצאת אל הפועל עד להקמת ממשלה ולאישור תקציב.

יתירה מכך, ככל שאישור התקציב יידחה, כך יהיה צורך להעמיק את הגזירות משום שתקופת הזמן שתישאר ליישום תקציב 2020 תהיה קצרה יותר. כך לדוגמה, יידרש קיצוץ רוחבי של 2% במקום של 1% אם התקציב יאושר רק באמצע 2020.

עיכובים ברפורמות ובמיזמים גדולים 

אגב, לא רק קיצוצים וגזירות ייאלצו לחכות. גם מהלכים גדולים שבאגף תקציבים מאוד רוצים לקדם, אינם יכולים לצאת לדרך ובראשם פרויקט המטרו להקמת רכבת תחתית בגוש דן ויישום המלצות ועדת 2030 לרפורמה במערך ההכשרה לשוק התעסוקה.

מה שאולי מנחם את הדרגים המקצועיים באוצר היא העובדה שגם ידי הפוליטיקאים קשורות בתקופת הביניים הזו - מה שמונע מהם להוציא עוד כספים מקופת המדינה. ראש הממשלה, בנימין נתניהו, הכריז בימים האחרונים על הדחיפות הרבה שהוא מייחס לאישור תקציב רב שנתי חדש למערכת הביטחון - "תר"ש תנופה", שאמורה להוסיף לביטחון עוד 4 מיליארד שקלים בשנה.

ולא רק הביטחון תקוע. גם הפעימות השנייה והשלישית בהגדלת קצבאות הנכים אינן יכולות לצאת לדרך משום שהן מותנות באישור הממשלה. הפעימות האלה אמורות להגדיל את התוספת לנכים מ-2.3 מיליארד שקל לשנה כיום ל-4.3 מיליארד החל משנת 2021.

גורל דומה צפוי לתכניות שאין להן מקור תקציבי קבוע ובראשן מימון הצהרונים בהיקף של 900 מיליון שקל לשנה, הפחתות מכס ומסי קנייה על מוצרים בהיקף 600 מיליון שקל ותוכנית בית הספר של החגים של משרד החינוך. תוכנית נוספת שפגה ב-2020 היא המענקים לרופאים בפריפריה בהיקף של עד מיליארד שקל.

עוד תחום שבו צפוי לאוצר שקט יחסי הוא בחזית יחסי העבודה במשק. כל עוד אין בישראל ממשלה נבחרת אין מי שיחתום על הסכמי שכר חדשים. הסכם המסגרת עם עובדי המגזר הציבורי מגיע השנה לסיומו, ועד לחתימת הסכם שכר חדש לא יקבלו מאות אלפי עובדי הציבור בישראל תוספות שכר קיבוציות. גם הרופאים, ששכרם המריא בשנים האחרונות בעשרות אחוזים, פותחים את 2020 ללא הסכם שכר חדש - ועד לכינון ממשלה חדשה אין מה לדבר איתם על תוספות תקציב.

התקציב ההמשכי דוחה למדינה תשלום תוספות שכר במיליארדים, אבל אל דאגה. כשייחתמו לבסוף הסכמי השכר החדשים - העובדים צפויים לקבל במסגרתם החזרי שכר רטרואקטיביים על תקופת הביניים.

השורה התחתונה - לא לפגוע במשק

לא רק טובתם של קבוצות ומגזרים תלוייה באישור תקציב מדינה חדש. גם הפעילות הכלכלית במשק עשויה להיפגע במקרה של ניהול תקציב המשכי. תקציב כזה מחייב את החשב הכללי לעמוד באתגרים לא פשוטים. המשימה שמוטלת עליו היא להשתמש בתקציב המאוד מוגבל שעומד לרשותו, באופן שיצמצם למינימום את הפגיעה בפעילות הכלכלית.

דוגמה בולטת בהקשר הזה היא ענף התחבורה. בפרויקטים בתחום התשתיות, כמו הרכבת הקלה בתל אביב, נחתמים כל העת התקשרויות חדשות ומסתיימים מכרזים בהיקפים של מיליארדי שקלים. כל חתימה על התקשרות כזו מחייבת אישור של ועדת החריגים.

ב-2015 העניקה עבאדי-בויאנג'ו עדדיפות עליונה לתחום התחבורה ו-ועדות החריגים אישרו את ההתקשרויות העיקריות, כדי לא להביא לעיכוב בפרויקטים חיוניים למשק. אתגר מסוג אחר שעימו התמודדה עבאדי-בויאנג'ו היה אישור תקציבים לנושאים בעלי רגישות חברתית גבוהה. כך למשל, התברר כי אין תקציב למימון מלגות לסטודנטים יוצאי אתיופיה. עבאדי הביאה לאישור תקציב מיוחד למימון המשך המלגות לפנים משורת הדין, ובכך מנעה אולי התפרצות מחאה קשה של יוצאי אתיופיה.

אמנם החשב הכללי נהנה מעצמאות כמעט מוחלטת והדרג הפוליטי מוגבל מאוד ביכולת ללחוץ עליו, אבל עליו להיות ממוקד ולפעול בתיאום מלא עם האגפים האחרים במשרד ולבסוף לדעת להפגין גם רגישות חברתית כשצריך ולדעת מתי הוא יכול לקנות בכסף קטן שקט גדול. 

צרו איתנו קשר *5988