חשבונאות מול פרויקטים לאומיים

המצב הכלכלי מחייב, שגם אצלנו יונח נושא הטיפול החשבונאי בפרויקטים לאומיים על סדר יומם של גופי התקינה

פרויקטים של הקמת תשתיות לאומיות קשורים בחוזים מורכבים וארוכי טווח, הטומנים בחובם סיכונים לא מעטים. הפרויקטים מאופיינים בתקופת הקמה ארוכה (כשנה בפרויקטים של התפלת מים ועד כ-5 שנים בפרויקטים של הקמת כבישים), הכרוכה בהשקעות ענק שעשויות להגיע למאות מיליוני שקלים. הסיכון העיקרי הנובע מתקופות ההקמה הארוכות וההשקעות הכבדות נובע מנטילת אשראי בהיקפים גדולים בהווה, כנגד הכנסות שתתקבלנה בעתיד הרחוק. ברם, אין מדובר בסיכון היחיד וקיימים סיכונים נוספים הקשורים לאי ודאות האופפת את עלויות ההקמה. עליית מחירים, שינוי בריבית השוק ופיחותים הנם רשימה חלקית בלבד. אולם גם בכך אין די. עם סיום ההקמה ותחילת תקופת ההפעלה נמשכים ייסורי הזכיין. עתה, עליו להתמודד עם ביקוש משתנה לפרודוקציה של הנכס הקבוע שהוקם, שינוי בעלויות תפעול ותחזוקה, שינויים טכנולוגיים שהופכים את הנכס שהוקם למיושן ובלתי שמיש במצבו הנוכחי, ועוד סיכונים רבים ומגוונים.

מושג שהפך לאחרונה פופולרי בהקשר של פרויקטים לאומיים הינו BOT, בו מעניקה המדינה זיכיון לגוף פרטי, אשר מקים על-פי תכנון מוקדם נכס, מתפעל אותו במשך תקופה מסוימת (בד"כ 30-5 שנה) ולבסוף מעבירו חזרה למדינה, לעיתים כנגד תשלום קבוע מראש ולעיתים ללא תמורה. דוגמאות לפרויקטים מסוג BOT הם כביש חוצה ישראל, מתקני התפלת המים שעתידים להבנות באשקלון ופרויקט הרכבת הקלה בירושלים. פרויקטים לאומיים כוללים, לרוב, קבלת ערבויות ובטחונות שונים מהמדינה, כגון הבטחה למינימום רכישה מהפרודוקציה של הנכס, שיפויים בגין שינויים שונים בעלויות הקשורות בהקמה ובתפעול הנכס, לרבות בגין שינויים שבוצעו בנכס לבקשת המדינה, כניסה של המדינה לנעלי הזכיין בהתקיים נסיבות שונות, ועוד.

המעורבות המשמעותית של המדינה מעלה את השאלה, האם היזם הוא הבעלים היחיד של הנכס הקבוע (מוחשי או בלתי מוחשי), או שמדובר בנכס שבבעלות משותפת עם המדינה? ואם נרחיק צעד נוסף, האם אין מדובר בבעלות מלאה של המדינה על הנכס? תיאורטית, המפתח לתשובה נעוץ בחוזה הזיכיון וחלוקת הסיכונים הספציפית שנקבעה בו. ברור שככל שהסיכון הנופל על המדינה גבוה יותר, הנטייה תהיה לראותה כבעלים של הנכס ולהפך.

החלטה, לפיה הנכס הינו בבעלות המדינה הינה אידיאלית מבחינת היזם לצורכי דיווח כספי. מדוע?

כדי להבין את היתרון למגזר הפרטי, נעמוד על עיקרון היסוד של הטיפול החשבונאי הנובע מבעלות המדינה על הנכס: עלויות ההקמה שאינן יוצרות נכס קבוע יוצרות נכס פיננסי - חוב המדינה לקנות את השירותים העתידיים. לעקרון יסוד זה שתי משמעויות: הראשונה - אין עלויות פחת. השנייה - כנגד עלויות המימון הגבוהות, תירשמנה הכנסות מימון שינבעו מהנכס הפיננסי. לפנינו, אם כן, פתרון יצירתי (מילה גסה במקומותינו) המונע רישום הפסדים כבדים (פחת ומימון) בשנים הראשונות בפרויקטים, שבראייה כוללת צפויים להיות רווחיים.

ואולם, עדיין אין מקום לאופטימיות. כיום, שאלת הבעלות אינה רלוונטית, ככל שאנו דנים בכללי החשבונאות המקובלים בישראל ואף בארה"ב או בתקינה הבינלאומית. הכללים החשבונאים הקיימים (המגושמים מעט) מתעלמים מהצורה המיוחדת של חוזי BOT ומחייבים יישום כללי חשבונאות זהים לאלה של הקמת נכסים רגילים, קרי, עלות היסטורית, פחת ומימון. קרן אור נמצאת דווקא ב-GAAP האנגלי (הפחות מקובל בישראל) תחת הכותרת: שיטת ה-PFI, המתאר את יחסי השותפות שנוצרים בין המגזר הפרטי לציבורי PPP - Public Private Partnership, אשר BOT נמנה עם אחד מסוגיה האפשריים. חוזי PFI הינם מכלול החוזים בהם מספק המגזר הפרטי שירותים, שבאופן מסורתי מסופקים על-ידי המגזר הציבורי. החוזים כוללים, נוסף על אלה שתוארו לעיל, הקמת בתי ספר, בתי חולים, בתי כלא, תשתיות טכנולוגיות, פרויקטים ביטחוניים שונים ועוד.

בבריטניה, שאלת הבעלות על הנכס המוקם רלוונטית והיא נבדקת על בסיס בדיקה מקיפה, שבסופה נקבע מי נושא במירב הסיכונים והתשואות. את הבדיקה הנ"ל מבצעים תוך שימוש בשבעה קריטריונים כלכליים המהווים תנאי סף נוקשים, המעוגנים בנספח לתקן אנגלי לדיווח חשבונאי מספר 5 בדבר "דווח על מהותה של עיסקה". שבעת הקריטריונים בוחנים יחדיו, בשים לב לחשיבותם היחסית ביחס לחוזה הספציפי, מי נושא בסיכוני הבעלות. להלן סקירה תמציתית של הקריטריונים:

סיכון הביקוש: הסיכון שהביקוש לפרודוקציה של הנכס יהיה שונה מהמתוכנן. כאשר מהותי, יספק סיכון זה סממן ברור לנושא העיקרי בסיכונים הגלומים בבעלות על הנכס.

הסתמכות על הכנסות מצד ג': הסתמכות המגזר הפרטי על הכנסות מצד ג' לכיסוי עלויותיו (למשל: מפעיל כביש המסתמך על הכנסות מתחנות דלק או משירותי דרך אחרים) מהווה סממן לבעלות.

מי קובע את אופי הרכוש המוקם: מתייחס לתכנון ברמה המפורטת ביותר וזיהוי הגורם הקובע, שהינו, לכאורה, הבעלים של הנכס הקבוע. קנסות בשל אי תפקוד או חוסר זמינות השירות: במידה שצפויים קנסות משמעותיים שעלולים לחול על המגזר הפרטי, רואים בו כנושא בסיכוני בעלות.

שינוי בעלויות הפעלה קשורות: הנושא בשינויים בעלויות הפעלה לאחר תום תקופת ההקמה (אחזקה, תפעול שוטף וכיוצ"ב) חשוף לסיכון המאפיין בעלים של נכס.

התיישנות טכנולוגית: הצד הנושא בסיכון ההתיישנות, כלומר הסיכון שלא יהיה עוד שימוש לנכס בצורתו המקורית ושידרשו שינויים ושדירוגים בו, הינו, לכאורה, הבעלים. סיכון ערך השייר: הצד שצפוי להיפגע כתוצאה משינוי בערכו ההוגן של הנכס בתום תקופת ההפעלה, נושא בסיכון הבעלות.

הקריטריונים אינם מצטברים, ונדרשת הפעלת מידה רבה של שיקול דעת על מנת להגיע על בסיסם להכרעה הסופית בעניין הבעלות.

הנספח הוסף לתקן הבריטי, אשר פורסם באפריל 1994, רק בספטמבר 1998, לאור העובדה שחוזי PFI הפכו לכלי ליצירת תשתיות ענק ומנוף כלכלי למשק הבריטי כולו. מצבה הכלכלי הנוכחי של ישראל מחייב, שגם אצלנו יונח נושא הטיפול החשבונאי בפרויקטים לאומיים על סדר יומם של גופי התקינה.

aaaaרוצה להשאר מעודכן/ת בנושא הסיפורים הגדולים של השבוע?
✓ הרישום בוצע בהצלחה!
צרו איתנו קשר *5988