מחצבות על סף תהום

בישראל הקטנה, מדינה שאינה נחשבת למשופעת ביותר מידי משאבים טבעיים, ישנם כיום כמאתיים אתרי חציבה פעילים. כבר לפני שנים נראה היה שהסוגיות המשפטיות והמקצועיות הנוגעות למחצבות הוסדרו בתמ"א 14, תוכנית מתאר ארצית שמטרתה הייתה להבטיח עתודות חומרי גלם שמקורם בכרייה וחציבה עד לשנת 2020. מטרה נוספת של התמ"א, שחלקה הראשון אושר כבר בשנת 1980, היתה קביעת הוראות להקמה, הפעלה וסגירה של אתרי חציבה, בין היתר בהתחשב בסוגיות כבדות משקל של שמירה על הסביבה וכדומה.

אלא שבפועל, מתמודד הענף בשנים האחרונות עם סדרה של קשיים ומשברים, העלולים למוטטו לחלוטין. דווקא החוק ובתי המשפט - ולא הירידה בהיקף ההשקעות בשוק הנדל"ן המקומי ואפילו לא הארגונים הירוקים - הם שמאיימים לחסל את אלפי העובדים המועסקים היום בענף המחצבות הישראלי.

מכרז חובה

עד לכניסתו לתוקף של חוק חובת מכרזים, בשנת 1992, ניתנו ההרשאות בענף החציבה בפטור ממכרז. לאחר חקיקת החוק, אפשרו התקנות את הארכת ההרשאה לתקופה של 5 שנים, דהיינו עד מאי 1998. בעלי המחצבות התנגדו לחובת המכרז בטענה שהשקיעו במהלך השנים סכומים גדולים במחצבותיהם. בשנת 2005 הוקמה ועדה מקצועית בראשותו של השופט בדימוס, פרופ' דן ביין, במטרה לבחון מתן פטור מחובת מכרז למי שהיו בעלי הרשאות קודמות לכרייה וחציבה. המלצות הועדה נגעו ל-14 מחצבות וכן אושרו על ידה הסדרים שנעשו עם חברת אבן וסיד וחברת הנסון. על פי הסדרים אלו, יושבו למדינה כמחצית מעתודות האבן שב-24 המחצבות של הנסון ואבן וסיד. כמו כן, קבעה הועדה מועדי סיום ההרשאות במחצבות הנותרות בידי החברות, על מנת להבטיח סיום פעולתן ושיקומן.

ובטרם התאוששו בעלי המחצבות מ"מכת" החובה לקיום מכרזים לקבלת רשיונות כרייה, נחתה עליהם לאחרונה מהלומה נוספת על ידי בית המשפט העליון בדמותו של פסק דין חדש, שמשמעותו עלולה להיות הגדלת שומות הארנונה של המחצבות במאות אחוזים.

חשוב להבין שאתרי החציבה בישראל משתרעים על פני שטח נרחב של עשרות אלפי דונם, זאת בשעה ששטחי החציבה בפועל מצומצמים בהרבה. החוק קובע כי ארנונה תוטל על נכס בין היתר בהתאם לשטחו ולשימוש הנעשה בו, מה גם ששטחים ניכרים מהמחצבה משמשים תמיד לדרכים ולתחבורה.

בפסק דין שנתן בעבר בית המשפט המחוזי, בתביעת שפיר מחצבות נגד המועצה האזורית מטה יהודה (ע"א 587/98), בחן בית המשפט מספר שיטות מדידה לקביעת שטח החציבה וקבע כי יש לחייב את שטחי החציבה בפועל, כלומר את סך כל שטחי החציבה במצטבר כל השנה (ולא במנות חודשיות או יומיות). המכה השנייה והמשמעותית יותר הגיעה לאחרונה, בפסק דין של ביה"מ העליון (ע"א 1666/04), בתביעתה של הנסון נגד מועצה אזורית משגב. פסק הדין נראה כאילו הוזמן על ידי הרשויות המקומיות.

במשך שנים רבות הפעילו פרנסי הרשויות המקומיות את מיטב כישוריהם בכדי להפגין מעוף ויצירתיות בהטלת חיובי ארנונה כללית על שטחי המחצבות. אחת ה"המצאות" היתה החלת תעריף המיועד למבנה תעשייתי גם על שטחי הקרקע במחצבות. ה"אסמכתא" לכך היתה בתיקון שנוצר בשנת 1994 בהגדרות המונח "תעשייה" בתקנות ההסדרים במשק המדינה, לפיו "הורחבה" הגדרת תעשייה ככוללת גם מפעלי בנייה ומחצבות.

חברת הנסון הפעילה מחצבה בשטחה המוניציפאלי של המועצה האזורית משגב. באופן לא חריג, גם במחצבתה של הנסון נמצאו שטחי קרקע המשמשים לכריית חומרי גלם, דרכים לא סלולות לשינוע חומר הגלם וכלי הכרייה באמצעות משאיות, מתקנים שונים, וכן את מתחם הייצור- שבו ממוקמים מבנים שונים המשרתים את המחצבה. החל משנת 1994 חויבה חברת הנסון, ע"י המועצה האזורית, בסיווג "מחצבות" אשר היה זהה לתעריף מינימום הנועד, בהתאם לתקנות ההסדרים, למבני תעשיה.

קרקע כתעשייה

הנסון טענה, שהסיווג המתאים אותו קבעה המועצה בצווי הארנונה שלה הוא תת סיווג של "קרקע תפוסה", כפי שמקובל ונהוג היה לחייב את שטחי הקרקע לחציבה בכל הרשויות המקומיות. הדיון המשפטי נסב סביב השאלה העקרונית, האם ניתן להתייחס, לצורך חיוב בארנונה לשטחי הקרקע במחצבה, כשטחים המסווגים בתעריף אותו קבע המחוקק לתעשייה. כדי לסבר את העין יצוין כי קיים פער של מאות ובמקרים מסוימים אף אלפי אחוזים בין התעריפים שנקבעו לשטחי "קרקע תפוסה" לאלו שנקבעו לשטחי מבני תעשייה במחצבות. הנסון טענה, כי המועצה כבולה להגדרות המופיעות בחוק ההסדרים, שיצר אבחנה מוחלטת בין שלושה סוגי נכסים: בניין, קרקע תפוסה ואדמה חקלאית. משכך, טענה הנסון כי המונח "תעשייה" נכלל בסוג הנכס - "בניין", ולכן אין המועצה יכולה לסווג שטחי קרקע שכלל אין עליהם מבנים כ"תעשייה". בית המשפט העליון החליט כי החציבה, שהיא פעילותה העיקרית של המחצבה, מתבצעת בשטחי הקרקע ולא בשטחי המבנים. וכן, הוסיף וקבע, כי לשונו הברורה של הגדרת המונח "תעשייה", כפי שתוקנה כאמור בשנת 1994, אינה מותירה פתח לפרשנות אחרת, וכי יש לסווג את שטחי המחצבות כתעשייה.

על פניו נראה, כי חששם הגדול ביותר של המחצבות בארץ התממש עליהם. שכן, משמעות פסק הדין עבורם היא התמודדות עם שומות ארנונה שנתיות המגיעות לכדי מיליונים רבים, זאת במקום שומות שנתיות בהיקפים של מאות אלפי שקלים ובמקרים רבים אף פחות יותר. ברור ששומות כאלו יהיו ללא כל התייחסות לסבירות גובה החיוב ביחס להנאה הכלכלית הצומחת להם מהנכס, אף לא ביחס לעלות השירותים המוניציפאליים מהם הם נהנים, אם בכלל.

למקרא פסק הדין ניתן להתרשם, כי עם כל הכבוד הראוי, בית המשפט העליון נקט בפרשנות דווקנית ולא בפרשנות תכליתית לה הטיף בעשרים השנים האחרונות. נראה שבית המשפט לא הביא בחשבון את כלל השיקולים הנוגעים לעניין וכי התמונה במלוא היקפה ומשמעותה לא עמדה לנגד עיניו. כך, לדוגמא, לא נדונה ואף לא נטענה הטענה לפיה מחוקק המשנה, בתיקונו את התיקון בשנת 1994, לא ביקש לשנות סדרי בראשית על פיהם נהגו הרשויות המקומיות עד לאותה עת, בדבר הפרדה מוחלטת בין הארנונה שהוטלה על קרקעות לבין זו שחלה על בניינים. יתר על כן, אין זה סביר כי מחוקק המשנה ביקש לעשות מהלך שעלותו הארצית נאמדת בעשרות רבות של מיליוני שקלים לשנה ובהרס המחצבות, כל זאת במשטר של חקיקת ההקפאה, אשר מטרתה העיקרית והראשית היא ריסון הגבייה של השלטון המקומי. כמעט בוודאות ניתן לומר כי התוצאות הקשות, ולא נטעה אם נאמר האבסורדיות, של פס"ד הנסון, לא יעמדו במבחן המציאות. "

הכותבים הם ממשרד עו"ד יצחק מיוחס ושות', המתמחה במיסוי מקרקעין