הרפורמה בתכנון: הפוטנציאל התרסק על הקרקע

האם היועץ המשפטי לממשלה, יהודה ויינשטיין, כבר מיישם חלק מעקרונות הרפורמה בחוק התכנון והבנייה עוד לפני שזו אושרה בכנסת? ויינשטיין הודיע לאחרונה על כוונתו להתייצב בפני ועדת הערעורים לפיצויים והיטל השבחה, שדנה בימים אלה בתביעות פיצויים בסך יותר מ-3 מיליארד שקל שהגישו מאות בעלי קרקעות נגד תוכנית המתאר המחוזית של מחוז המרכז. מחוות דעת מטעמו של ויינשטיין עולה עמדת המדינה, שלפיה אובדן פוטנציאל לא מהווה פגיעה בקרקע לצורך סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, שהוא הסעיף שעל בסיסו ניתן להגיש תביעת פיצויים בגין ירידת ערך. עמדה זו דומה להוראה ברפורמה המבטלת פיצוי בגין פגיעה בפוטנציאל.

ממשק עם הטבע

תוכנית המתאר המחוזית של מחוז המרכז, תמ"מ 21/3, קיבלה תוקף סופי ב-2003. התביעות לפיצויים, שהוגשו על ידי מאות בעלי קרקעות, הוערכו בזמנו בכ-3 מיליארד שקל. לדברי עו"ד צבי שוב, המייצג את עמותת כנס הבפטיסטים בישראל באחת התביעות וכן תובעים נוספים, כיום, בתוספת הפרשי הצמדה וריבית, מוערכים סכומי התביעות בסכומים משמעותיים אף יותר.

מטרתה של תמ"מ 21/3 היא שמירה על רצף של שטחים פתוחים גדולים בכלל ועל עתודות קרקע לעיבוד חקלאי בפרט - במחוז המרכז. התוכנית מסדירה שטחים פתוחים שיש חשיבות לשמרם ככאלו בגלל אופיים, כמו שמורות טבע ונוף, גנים לאומיים ונחלים, ומסדירה שטחים שחשיבותם נעוצה ביכולתם למנוע זחילה אורבנית, לשמר פעילות חקלאית ולקיים רצף של שטחים פתוחים המאפשרים ל"עירוניים" ממשק ישיר עם הטבע.

מרבית תביעות הפיצויים, שנדחו על ידי הוועדות המקומיות במחוז המרכז וכעת מוגשות כעררים, טוענות לפגיעה במקרקעין שייעודם, לפני אישור תוכנית המתאר המחוזית, היה חקלאי או שטח פתוח. רוב השטחים נשוא התביעות מרוכזים באזורים שהוגדרו על ידי תוכנית המתאר כאזורי נופש מטרופוליני, אזור נחל וסביבותיו, שמורת טבע או שמורת נוף וגן לאומי. התביעות טוענות למעשה כי עם אישורה של תמ"מ 21/3 נפגע הפוטנציאל שהיה גלום בקרקע לשינוי ייעודה לייעודים שערך השוק שלהם גבוה בדרך כלל מקרקע חקלאית, כמו מגורים, תעשייה, מסחר וכדומה.

כנס הבפטיסטים בישראל מחזיקה בקרקעות באזור ירקונים בפתח תקוה. לטענת העמותה, החלקות מהוות קרקע חקלאית שהייתה עתידה לשמש לפוטנציאל התרחבות הכפר, אך תמ"מ 21/3 סיווגה את מרבית השטח בייעוד "גן לאומי" ו"נחל וסביבותיו". בכך נשלל מהקרקע פוטנציאל שינוי יעוד ואפשרויות בנייה. לטענת העמותה, אובדן פוטנציאל הבנייה מהווה פגיעה ברת פיצוי לפי סעיף 197.

לדברי שוב, תביעות הפיצויים הוגשו תוך שלוש שנים מיום אישור התוכנית, אך עד כה מרביתן לא התקדמו. "בתחילת הדרך הוועדות המקומיות שתקציבן בחלק מהמקרים אינו 'משופה' ניסו בדרכים שונות להטיל חלק מהאחריות על המדינה, שכן היא הגורם שהוביל את התוכנית", אומר שוב, "באותו השלב המדינה התנגדה נחרצות לצרפה להליכים אולם בדצמבר 2008 החליט משרד המשפטים, בלחץ פורום 15 הערים הגדולות, שקיימת בעיה וחשש והופעל לחץ להגן על הרשויות. לחץ זה הוביל לניסיונות ופעולות רבות שמטרתן דחיית כל התביעות בכל מחיר, גם במחיר של שפיכת התינוק עם המים".

וינשטיין חתם בחודש שעבר על הודעת התייצבות להליכים, "לאחר שראיתי כי זכות של מדינת ישראל או עניין ציבורי עלולים להיות מושפעים או כרוכים בהליך שלפני בית המשפט הנכבד".

מאווים בלבד

בהודעה מטעם היועץ המשפטי לממשלה נכתב, כי "אין אפשרות לתכנון להתחשב בציפיות תכנוניות המכונות פוטנציאל תכנוני" וכי "ציפיות או פוטנציאל משקפים מאווים או לכל היותר מחשבות תכנוניות ראשוניות. אין דרך מעשית, אף לו רצו המתכננים להתחשב בכך, לחלץ מהמאווים פוטנציאל תכנוני מגובש שניתן להתחשב בו".

בחוות הדעת אף נכתב: "אובדן פוטנציאל איננו פגיעה עקיפה, קרי איננו פוגע בתכונותיהם הפיזיות של המקרקעין ובה בעת איננו פגיעה בתכונותיהם הנורמטיביות של המקרקעין... ומשום כך לא ניתן להכיר בו כפגיעה ישירה. פוטנציאל לשינוי ייעוד הינו בהגדרה תקווה או משאלה לקביעת נורמה חדשה על הקרקע, ולכן ברור כי אובדנו אינו פוגע בנורמה הקיימת ולפיכך הוא אף אינו מהווה פגיעה במקרקעין לצורך סעיף 197".

לדברי שוב, "עמדת היועץ המשפטי תואמת פחות או יותר את הנוסח שמנסה המדינה לקדם במסגרת הרפורמה, ששמה לה לאחת המטרות להמית את תביעות הפיצויים לפי סעיף 197 לחוק. בפועל מיישמים את הצעת החוק עוד בטרם אושרה. עמדת המדינה והרשויות סותרת את חוקי היסוד ואת עקרונות הבסיס של תביעות הפיצויים. ההיקף אמנם הרתיע את הרשויות אבל הוא פועל יוצא מהרצון 'לנעול' ולוודא ששטח רחב של ריאות ירוקות לא ישונה בעתיד לייעוד אחר. יעוד של גן לאומי הינו ייעוד שמוגדר בחוק כ'ייעוד ציבורי' ובכך קרקע פרטית הפכה להיות ציבורית. הלאמה לא יכולה לבוא ללא פיצוי".

במשרד המשפטים מסרו בתגובה כי "היועץ המשפטי לממשלה אכן התייצב בתיקים הנדונים בפני ועדת הערר לפיצויים והיטל השבחה והציג את עמדתו העקרונית בנוגע לקיומה של זכות לפיצוי בגין פגיעה בפוטנציאל. סוגיה זו נבחנת על ידי ועדות הערר בשנים האחרונות ומהווה סוגיה עקרונית שהצדיקה את ההתייצבות לדעת היועץ המשפטי לממשלה הקודם, שהחליט עקרונית על ההתייצבות, כמו גם לדעת היועץ המשפטי לממשלה הנוכחי. עמדת היועץ המשפטי משקפת פרשנות לדין הקיים ואינה מתבססת על הצעת החוק והיא עוברת כחוט השני בהחלטות נוספות שהתקבלו על ידי הוועדות המחוזיות בעניין. הצעת חוק התכנון והבניה כוללת אכן הסדרה כוללת גם בעניין זה, אולם סוגיית הפיצוי בגין פוטנציאל איננה מהווה, לפי עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה, שינוי מהדין הקיים לפי הפרשנות הנכונה של החוק".