איך מפקחים בבריטניה, ארה"ב וקנדה על עבודת הפרקליטות?

הדיון שהתקיים ביום ראשון השבוע בלשכת היועץ המשפטי לממשלה, עו"ד יהודה וינשטיין, בנושא הקמת גוף ביקורת על פרקליטות המדינה, נמצא כבר בשלביו האחרונים. אין עדיין סיכומים על כל הפרטים, אבל המתווה הכללי הולך ומתגבש.

וינשטיין, התומך במהלך של הקמת גוף ביקורת, איננו רואה בכל הפרטים עין בעין עם פרקליט המדינה, משה לדור, ואולם הפער בין השניים קטן בהרבה מזה שהיה לפני חודשים אחדים, כשהדיון הציבורי בנושא הקמת גוף ביקורת הוצת.

אם אכן תגיע היוזמה לידי סיום, אזי בניגוד להצהרתו של לדור, ישראל לא תהיה המדינה הראשונה בעולם המערבי-דמוקרטי המקימה רשות עצמאית לבקרה על עבודת התביעה הכללית.

גוף שכזה פועל זה כ-15 שנה בבריטניה, ומזה 10 שנים הוא קיים במתכונת של רשות עצמאית, ולא כמחלקה פנימית בתוך רשויות התביעה - כך עולה מסקירה בינלאומית שערכו אנשי המכון הישראלי לדמוקרטיה פרופ' מרדכי קרמניצר ועו"ד גיא לוריא, בדו"ח שפירסמו בשבוע שעבר.

השניים קוראים להקים בישראל גוף, שסמכויותיו יהיו רחבות יותר מאלה של גוף מקביל לנציבות תלונות הציבור על שופטים - המתכונת שבה בחר וינשטיין - ולמנות מבקר לפרקליטות, שיהיה רשאי גם ליזום בדיקות משלו.

מצד אחד, בריטניה היא המדינה היחידה שבה פועל גוף פיקוח על עבודת הפרקליטות, במתכונת דומה לזו הנבחנת בישראל. מצד שני, המשפט הישראלי תמיד הלך לאורה של המולדת הישנה, ומבנה המוסדות המשפטיים מושתת במידה רבה על הירושה מתקופת המנדט הבריטי. כך שהליכה ישראלית לאור התקדים הבריטי, גם בהיבט הבקרה על עבודת התביעה, לא תהיה עניין מפתיע במיוחד.

"משרד המבקר על שירות התביעה של הכתר", כותבים קרמניצר ולוריא, "מגיש לתובע הכללי דו"ח שנתי בדבר הפעלת שירות התביעה של הכתר. הרשות הזו אינה בודקת באופן סדיר את תלונות הציבור על פרקליטים. תלונות אלה מוגשות באופן סדיר למערכת התביעה עצמה, המפעילה את הדין המשמעתי באופן פנימי.

"המבקר עצמו ממונה על-ידי התובע הכללי ומקבל את משכורתו מהפרלמנט. המבקר ממנה בעצמו את צוותו ומגיש דו"ח שנתי לתובע הכללי, שמצדו נדרש להציגו בפני הפרלמנט".

לדברי קרמניצר ולוריא, "המבקר אינו מוגבל למעשה בביקורתו. כל שנקבע בחוק בהקשר זה הוא שהמבקר יבדוק את פעולת התביעה ויגיש על כך דו"חות שנתיים. הביקורת בפועל כוללת בחינה של תיקי תביעה, ביקור בבתי משפט ועוד.

"הדגש במדיניות הביקורת הוא על תוצאות פעולות התביעה בממשק עם יתר שחקני מערכת המשפט הפלילי: נתבעים, סנגורים, נפגעי עבירות ועדים. הביקורת כוללת איסוף של עדויות ממקור ראשון על פעולות התביעה. הדו"חות כוללים הערכות כלליות תקופתיות על כל היחידות בתוך שירות התביעה של הכתר וכן הערכות בנושאים מסוימים".

בין ההערכות הכלליות שמספק מבקר התביעה הבריטי ניתן למצוא בחינה של איכות ההחלטות בדבר הגשת כתבי אישום, בחינת שיעורי ההצלחה בבתי המשפט - בארץ אמורה בחינה כזו להסתיים בציון "מעולה", נוכח שיעורי ההרשעה המקובלים - ואת רמת השירות שמקבלים נפגעי עבירות ועדים.

כך, למשל, בדו"ח לשנים 2008-2009 נבדקה מעורבותם של נפגעי עבירות ועדים במשפטים פליליים, בשילוב גופי ביקורת על המשטרה ועל בתי המשפט. נמצא כי בכ-228 אלף משפטים שהתקיימו בשנים 2007-2008, היו רשומים כ-300 אלף עדים שאינם שוטרים או עדים מומחים. ואולם רק כמחצית מהם הופיעו להעיד, 39% הופיעו למשפט ולא העידו, וכ-11% לא הופיעו למשפט.

ועדות בדיקה עצמאיות

שתי מדינות נוספות, ששיטת המשפט שלהן קרובה לזו הישראלית, ושנבדקו במחקר, הן ארה"ב וקנדה.

"אין בקנדה מוסד שכל תפקידו לבקר את התביעה הפלילית", מצאו חוקרי המכון, "הדגש בקנדה הוא על עצמאות התביעה הפלילית. התובע הכללי בקנדה הוא שר המשפטים, וככזה הינו דמות פוליטית. אף שהוא חבר בממשלה, התובע הכללי עצמאי לחלוטין מן הממשלה בכל הנוגע לתפקידיו בתחום הפלילי".

הביקורת על התביעה הכללית בקנדה נעשית אם כן בעיקר על-ידי בתי המשפט. עם זאת, התובע הכללי אחראי בפני הפרלמנט, וחייב לענות לפרלמנט על שאלות בנוגע לאישומים פליליים. שאלות כאלה מופנות רק אחרי סיום הטיפול בתיק.

התובע הכללי עצמו אינו מחליט על הגשת אישומים, ובדרך-כלל נמנע מניהול תיקים לאור היותו דמות פוליטית. עם זאת, הוא מפקח על מנהל התביעה הפלילית ועל התובעים הכפופים לו.

ב-2002 נפסק כי לשכות עורכי דין רשאיות לפעול נגד פרקליטים ממשרדי התובע הפלילי שמפרים את כלליהן. הלחץ הציבורי הביא לכך שהשקיפות בפעולות התובעים הכלליים הולכת וגוברת, וכיום הם מפרסמים את עיקרי מדיניות התביעה שלהם.

גם בארה"ב, כמו אצל שכנתה מצפון, אין מערכת פיקוח מסודרת על עבודת התביעה, הן ברמה המדינתית והן ברמה הפדרלית. מידה מסוימת של פיקוח מובנה קיימת באמצעות שיטת המינויים, היוצרת אחריות של הממונה כלפי הממנה.

במישור הפדרלי, התובע הפלילי המחוזי ממונה באופן פורמלי על-ידי נשיא ארה"ב, באישור הסנאט. למעשה, המועמד למשרה זו מוצע על-ידי הסנאטורים מהמדינה הרלבנטית. במישור המדינתי, התובע הפלילי המחוזי והמדינתי ברוב המדינות נבחר אישית בבחירות על-ידי הציבור.

עם זאת, קובעים קרמניצר ולוריא, "הן לגבי התובע במחוזות הפדרליים הן לגבי התובע המחוזי המדינתי, הביקורת על התביעה הפלילית חלשה במיוחד, והתובעים נהנים מעצמאות רבה ומשיקול-דעת רחב".

לדבריהם, מתקיים בארה"ב דיון ער בסוגיית הביקורת על הפרקליטות. "רבים טוענים כי בעשורים האחרונים גבר כוחם של התובעים ביחס לנאשמים, ורבו המקרים של פעולות בלתי ראויות מצד פרקליטים. בתי המשפט כמעט שאינם מתערבים בהחלטות בלתי ראויות של התובע הפלילי, ולשכות עורכי הדין אינן מטילות סנקציות על פרקליטים של התובע המחוזי".

אחת ההצעות העולות בארה"ב למנגנוני בחינה של עבודת התביעה היא הקמת ועדות בדיקה עצמאיות שיורכבו משופטים, תובעים וסנגורים. ועדות אלה יוכלו לחקור תלונות נגד תובעים פליליים, להטיל עונשים במידת הצורך, לערוך ביקורות יזומות של תיקים בבתי משפט ולפרסם את הממצאים.

סכנת פוליטיזציה

הדיון הציבורי בישראל, יש לציין, איננו מתמקד בשאלות הנוגעות לסכנת הפוליטיזציה של הפרקליטות. עיסוק בהיבט הזה היה לפני כשנה, כשהתעורר דיון ציבורי אגב יוזמתו של שר המשפטים יעקב נאמן לפצל את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה, תוך הצדקות העוסקות בשיטת האיתור והמינוי של היועץ ושל פרקליט המדינה.

הבעיה האקוטית שעמה יתבקש להתמודד מנגנון הפיקוח, יהיה אשר יהיה, היא הכוח המוסדי העצום האצור בידה של התביעה, והעובדה שבמידה רבה - ובפרט לאור שכיחותם של הסדרי הטיעון במשפט הפלילי הישראלי - גורלו של חשוד נתון בידיו של תובע ולא של שופט.