ממשלה חדשה, גירעון ישן

עוד לא חלף שבוע מיום הבחירות לכנסת ה-19, אך התוצאות הסופיות כבר ידועות, וגם ההערכות לגבי האופציות השונות להרכב הממשלה - עם או בלי חרדים - כבר סוקרו בהרחבה. נראה כי כל ממשלה תשים דגש אחר על ענייני ביטחון, כלכלה וחברה, אבל מדבר אחד אף ממשלה לא תוכל לברוח - הנתונים והמספרים שהשאירה לה הממשלה הקודמת. כאן זה כבר עניין של מתמטיקה.

הממשלה היוצאת רשמה ב-2012 גירעון תקציבי ענק של 39 מיליארד שקל, שהם 4.2% מהתוצר. את רוב הכלכלנים המספר הזה אמנם לא הפתיע, אבל זה לא מנע מהמספר המפחיד להגיע לכותרות העיתונים והתקשורת, ומנבחרי הציבור שלנו לצעוק חמס נגד "חוסר האחריות התקציבי".

עכשיו כאשר עומדת לקום ממשלה חדשה, זה הזמן לטפל גם בגירעון התקציבי לשנים 2014-2013. הגירעון הגבוה ב-2012 נובע משני מקורות: האחד, שיעורי ביצוע גבוהים במשרדי הממשלה, שהובילו להוצאות גבוהות יותר מהצפוי. שיעורי ביצוע אלה נובעים מהחלטות ממשלה שהתקבלו בשנה האחרונה, חלקן קשורות ליישום דוח ועדת טרכטנברג, וחלקן קשורות להסכמי שכר שנחתמו עם קבוצות עובדים שונות בסקטור הציבורי. המקור השני לגירעון - עלייה מתונה בלבד בהכנסות המדינה ממסים.

הגירעון הגבוה מעלה מספר נקודות שנתייחס אליהן כאן:

הראשונה, הקושי לחזות את היקף הכנסות המדינה ממסים הוא ברור. במיוחד קשה המשימה הזו לאנשי משרד האוצר הנדרשים לעמוד בדרישה זו בתנאי אי-ודאות מופלגים. הצפי הופך לקשה שבעתיים כאשר הדרישה היא לחזות את היקף גביית המסים לא לשנה הבאה, כי אם לזו שאחריה, במסגרת התקציב הדו-שנתי.

נתוני השנה האחרונה מחדדים את החולשה של התקציב הדו-שנתי, שאגב, אינו תקציב לשנתיים, כי אם תקציב לשנה מסוימת ולשנה העוקבת (ויש הבדל מהותי בין השניים). על רקע נתוני 2012, עולה הצורך לבצע מחקר ובחינה מעמיקים של יתרונות וחסרונות התקציב הדו-שנתי, ולקבל החלטה מושכלת אם אכן יש מקום לתקציב דו-שנתי במשק הישראלי. לא נתפלא אם יתברר כי אין מקום לתקציב כזה במשק, אם כי ניתן להעריך שלשנים 2014-2013 תעביר הממשלה תקציב דו-שנתי, כי אין טעם להעביר תקציב לכמה חודשים בשנת 2013.

נקודה נוספת, קשורה להחלטות התקציביות שתידרש להן הממשלה החדשה מיד לאחר כינונה. את שנת 2013 פתחנו ללא תקציב מאושר, והמשק כיום מתנהל על בסיס תקציב 2012, כאשר מדי חודש ניתן להוציא 1/12 מתקציב השנה שעברה כתקרת הוצאות (כולל החזר חובות).

לאחר שתוקם הממשלה, הסוגיה הראשונה שאיתה יצטרכו להתמודד השרים תהיה - אישור תקציב 2013 - שכנראה יהיה אישור תקציב 2014-2013.

מסר של חזרה לאחריות תקציבית

מה הן האופציות העומדות בפני הממשלה בהתייחס לתקציב 2013:

אופציה ראשונה: התאמה תקציבית בגובה של 20 מיליארד שקל מתוכם 15 מיליארד שקל בצד ההוצאות (קיצוץ תקציבי) ו-5 מיליארד שקל בצד ההכנסות (העלאת מסים). ביצוע התאמה תקציבית זו יאפשר אמנם לממשלה לא לחרוג במידה ניכרת משיעור הגירעון שנקבע לשנת 2013 (תחזית פסגות: 3.5% לעומת 3.0% יעד), ויעביר מסר של חזרה לאחריות תקציבית, אך ההתאמה הזו קשה ליישום.

מדוע? - מפני שאם מערכת הביטחון לא תיתן כתף ותיקח חלק בקיצוץ התקציבי הנדרש, הרי שקיצוץ 15 מיליארד שקל מההוצאה האזרחית יפגע קשות בשירותים האזרחיים שאנו מקבלים, ובעיקר בשכבות החלשות, שלהן אין אלטרנטיבה לרכישת שירותים אלו - דוגמת חינוך, בריאות, רווחה ועוד - בכסף.

אופציה שנייה: הממשלה מחליטה כי לא ניתן לבצע קיצוץ תקציבי של 15 מיליארד שקל, והיא משנה את החוק, כך שתקרת ההוצאות תהיה גבוהה יותר. במצב כזה יש שתי אפשרויות:

אחת, הממשלה מקצצת פחות מ-15 מיליארד שקל (היא יכולה להחליט על כל סכום בין 0 ל-15 מיליארד שקל) ולא עושה שינוי בצד ההכנסות. במצב כזה, הגירעון התקציבי יהיה גבוה יותר מ-3.5% תוצר.

בעוד אנחנו לא חרדים ליכולת הממשלה לממן גירעון גבוה - והראיה, למרות הגירעון הגבוה ב-2012, שוק האג"ח הממשלתי רשם ירידת תשואות - אנחנו כן חרדים להשפעה של גירעון גבוה שנה שנייה ברציפות על דירוג האשראי של המשק. הפחתת הדירוג של ישראל תגרור עלייה בפרמיית הסיכון של המשק, וזו תגרור הפסדי הון למשקיעים באג"ח הממשלתי והקונצרני (ולכל אחד מאיתנו בתיק החיסכון ארוך הטווח שלו), ועלייה בתשלומי הריבית של הממשלה על החוב המקומי ובעיקר החיצוני. מכאן שיש להימנע מהבחירה באפשרות זו.

האפשרות השנייה היא, לקצץ בתקציב בהיקף נמוך מ-15 מיליארד שקל, אך כנגד כל גידול בהוצאה שאפשרנו, להעלות מסים כדי לממן הוצאה זו. כלומר, בתסריט זה, היקף העלאות המסים יהיה גבוה מ-5 מיליארד שקל; וכך יעד הגירעון לא יועלה, והסיכון לירידה בדירוג האשראי יפחת משמעותית.

גזירות על הציבור

חשוב לציין, כי כל אחת מהאופציות כוללת בתוכה גזירות על הציבור, אם בדרך של הפחתת השירותים הניתנים לציבור, ואם בדרך של העלאת נטל המס. בשנים האחרונות היינו עדים לירידה בהיקף המסים הישירים (בדיעבד, אולי ירידה חדה מדי), בעוד שנרשמה עלייה בנטל המסים העקיפים (ובראשם המע"מ). לאור האמור, היה נכון כי הממשלה (למרות הצהרתו של ראש הממשלה כי הוא לא מתכוון להעלות מסים) תבחר לבצע תיקון ולהעלות את המסים הישירים על פני העקיפים. החשד הוא, כי למרות הניסיון להקים ממשלה חברתית יותר, בסופו של דבר תמהיל העלאות המסים יהיה כזה של "גם וגם".

מה הדרך שבה הממשלה צריכה לפעול לאחר שתוקם? אם ניתן להשית קיצוץ תקציבי על מערכת הביטחון, הרי שהאופציה הראשונה (התאמה תקציבית בגובה 20 מיליארד שקל) היא האלטרנטיבה הטובה ביותר. ההסתברות לקיצוץ בתקציב הביטחון עלתה לאחר הבחירות, שכן מפלגות "יש עתיד" ו"הבית היהודי", שצפויות לשבת בממשלה הבאה, תומכות בקיצוץ זה.

עם זאת, אם מערכת הביטחון לא תיקח חלק בקיצוץ התקציבי הנדרש, הרי שהאופציה השנייה - קיצוץ מתון יותר מ-15 מיליארד שקל והשלמתו באמצעות העלאת המסים ללא חריגה מיעד הגירעון שנקבע - יהוו את הרע במיעוטו.

הכותבת היא כלכלנית ואסטרטגית ראשית בבית ההשקעות "פסגות"