לא רק המודל הצ'יליאני: איך חוסכים לפנסיה בעולם?

נדמה שבעשורים האחרונים המודעות החברתית בכל מה שנוגע לחסכונות, פנסיות ושוק ההון, גדלה באופן משמעותי. אנחנו לומדים את מכשירי החיסכון השונים, משתמשים בשירותי ייעוץ פנסיוני, מסתייעים במחשבוני ניהול תקציב משפחתי ומתעניינים בכלכלה המקומית הרבה יותר.

במקביל לתהליך זה, מערכת הפנסיה בישראל עברה שורה ארוכה של שינויים, לצד שינויים מהותיים שנערכו במערכות פנסיה במדינות רבות בעולם המערבי. בשנה האחרונה נבחרו שתי קרנות פנסיה שישמשו כקרנות ברירת מחדל עבור עובדים שלא בחרו לחסוך דרך גוף מנהל מסויים. זאת במטרה להביא להפחתה בדמי הניהול שמשלמים עובדים לא מאוגדים או שאינם נהנים מהטבות דרך מקום העבודה.

שינוי נוסף מהעת האחרונה הוא אימוץ "המודל הצ'יליאני" או "המודל החכ"ם" (חיסכון כספי מותאם). החל מינואר 2016, כל הגופים המנהלים חסכונות פנסיה מחוייבים לספק שלושה מסלולי השקעה מותאמים לגיל העמיתים - כך שהסיכון במסלול ההשקעה יורד עם ההתקרבות לגיל הפרישה. המסלולים החדשים מחליפים כמסלולי ברירת מחדל את המסלול הכללי האחיד, אליו שוייכו עד היום חוסכים שלא בחרו במסלול השקעה מסויים - המהווים את הרוב המכריע.

שני השינויים נועדו לסייע לקהל העמיתים שאינם לוקחים חלק פעיל בניהול החיסכון הפנסיוני שלהם להתמודד עם מנגנון הפנסיה המסובך. כדי להבין מדוע נדרשו השינויים הללו ולגבש עמדה לגביהם כדאי להכיר את המבנה הקודם של מערך הפנסיה בישראל, וגם ללמוד על דרכים שונות בהן מאורגן המערך הזה בעולם, על ההצלחות ועל האתגרים של רפורמות בתחום הפנסיה בעשורים האחרונים.

המודל הצ'יליאני

בעיתונות ובשיח הכלכלי בשנים האחרונות בישראל "המודל הצ'יליאני" משמש שם קוד להיבט מסויים של רפורמה רחבה במערך הפנסיה שצ'ילה יישמה בשנת 1981 (אז תחת שלטון הרודן אוגוסטו פינושה). הרפורמה העבירה את ניהול הפנסיה מידי המדינה לידיים פרטיות ואפשרה את הפניית כספי החיסכון הפנסיוני להשקעה בשוק החופשי. לפני כן, מערך הפנסיה הצ'יליאני התבסס על קצבה בשיטת מימון שוטף (pay-as-you-go) המתבססת על קשר בין הדורות בחברה, ולפיה הפרשות קבועות של עובדים (או מיסים כלליים) משמשות מקור מימון ישיר לפנסיה של גמלאים. בעקבות הרפורמה עברה צ'ילה לשיטת פנסיית חובה במימון צובר אישי בניהול קרנות פנסיה פרטיות. הזכויות לפנסיה בשיטה זו לא נקבעות מראש, אלא מתבססות על סכום ההפרשות והתשואה עבור כל עובד. בעוד שבשיטת המימון השוטף הסיכון מוטל על המדינה או על הגוף המוסדי, בשיטה השניה - הנהוגה גם בפנסיית החובה בישראל היום - הסיכון מוטל על החוסך הפרטי.

הרגולציה על קרנות הפנסיה הפרטיות כללה את מה שמכונה היום בישראל המודל הצ'יליאני - מסלולי השקעה בעלי רמת סיכון משתנה במעמד ברירת מחדל. בשונה מבישראל, המסלולים בצ'ילה הותאמו לפי גיל וגם לפי מין. רשות הפיקוח גם העמידה סטנדרטים להשקעה בכל אחד מהם על ידי קביעת טווח אחוזי השקעה מותר באפיקים שונים בהתאם לרמת הסיכון. אחת הביקורות על המודל כפי שהוא מופעל בישראל היא על היעדר סטנדרטים כאלה, המביא להבדלים גדולים מאוד בין מסלולים מקבילים לכאורה (המיועדים לאותה קבוצת גיל) בגופים שונים.

מודל החיסכון הצובר האישי פותר, לפחות על פני השטח, את קשיי המימון של מערכת הפנסיה משום שהממשלה אינה נושאת בנטל המימון אלא כל אזרח חוסך באופן עצמאי. בנוסף, שיטה זו אמורה להביא לצמיחה ולהגדלה של שוק ההון, מכיוון שהיא הופכת את הגופים המנהלים את הפנסיה לגופי השקעה גדולים. אף שהרפורמה בצ'ילה השיגה את שתי המטרות הללו, ב-2008 נערכה במדינה רפורמה נוספת במערכת הפנסיה.

במאמר משנת 2013 מסביר פרופ' אביה ספיבק את הרקע לרפורמה הנוספת בכשלים שהתגלו לדבריו במודל הצ'יליאני. בין אלה הוא מציין כי קרנות הפנסיה הפרטיות גבו דמי ניהול גבוהים מאוד, מאחר שבניגוד לציפיות של הוגי הרפורמה, הנושא לא הפך לבסיס לתחרות ביניהן. לצד זאת, הוא מצביע על כך שיישום המודל לא הבטיח כיסוי לכלל האוכלוסייה: עובדים במגזר הלא פורמלי ובכללם עובדים עצמאיים לא חוייבו לחסוך. כך נוצר מצב שבו חלק גדול מהאוכלוסייה אינו נהנה מכיסוי פנסיוני. הרפורמה של 2008 נתנה מענה לבעיות אלה על ידי הוספת כיסוי בסיסי של המדינה, לצד עידוד חסכונות וולנטריים בעזרת תמריצים.

 דגל צילה / צילום: Shutterstock/ א.ס.א.פ קרייטיב

המודל האוסטרלי

מערך הפנסיה האוסטרלי נחשב בעיני רבים להצלחה בעקבות השגת אחוזי כיסוי גבוהים בעלות נמוכה יחסית למדינה. בדומה למודל הצ'יליאני לאחר הרפורמה של 2008, המודל האוסטרלי עומד על שלושה יסודות: קצבת זקנה במימון שוטף של כספי מיסים המוענקת - בשונה ממדינות מערביות רבות - על בסיס מבחן אמצעים הכולל בדיקת הכנסה ונכסים; פנסיית חובה לעובדים בשיטת צבירה (המכונה Guarantee Superannuation); וחיסכון וולנטרי דרך קרן פנסיה או בדרכים אחרות.

תוכנית פנסיית החובה באוסטרליה פועלת במבנה הנוכחי שלה מאז 1992 ויותר מ-90% מהעובדים האוסטרלים חוסכים במסגרת זו. סך הנכסים בחשבונות האלה, נכון לשנת 2013, עלה על התמ"ג במדינה. התוכנית מבוססת על הפרשות חובה של המעסיקים בשיעור קבוע, שעלה מ-3% ב-1992 ל-9.5% היום וצפוי לעלות עוד עד ל-12%. חסכונות הפנסיה מנוהלים בקרנות פרטיות והעובדים רשאים לבחור את מסלול ההשקעה המועדף עליהם, כאשר במידה ולא בחרו במסלול על המעסיק לבחור עבורם מסלול ברירת מחדל.

בשנת 2011, החלה הממשלה האוסטרלית ליישם רפורמות בתוכנית פנסיית החובה במטרה להקל על החוסכים להתמודד עם התחום המסובך. בעקבות השינויים, החל מינואר 2014 מעסיקים באוסטרליה מחויבים להפריש כספים עבור עובדים, שלא בחרו במסלול השקעה מסויים, רק למוצרים העומדים בשורת קריטריונים שנועדו לפשט להקל על ההשוואה ביניהם. בין היתר המוצרים צריכים לכלול מסלול השקעה אחד (שיכול להיות גם מסלול השקעה מותאם גיל); מבנה פשוט של תשלומי עמלות, הכולל רשימה מוגבלת של עמלות מותרות; ולעמוד בכללים שאמורים להגביר את השקיפות.

 דגל אוסטרליה / צילום: Shutterstock/ א.ס.א.פ קרייטיב

המודל הגרמני

גרמניה הייתה המדינה הראשונה בעולם להפעיל מערכת פנסיה ממלכתית, שנועדה להבטיח את שימור רמת ההכנסה של עובדים אחרי גיל הפרישה. בהתאם למטרה זו, "ביטוח הפנסיה הממלכתי" בגרמניה (אז והיום) לא מעניק זכויות אוניברסליות מוגדרות, אלא קצבה המחושבת בהתאם להכנסה ותשלומים לאורך החיים. זאת, בשונה למשל מתשלומי הביטוח הלאומי בישראל המעניקים קצבה אוניברסלית. הביטוח ממומן בשיטת מימון שוטף - כאשר שיעור ההפרשה עומד היום על 18.7% מהמשכורת החודשית, והכסף מנוהל על ידי תאגידים יעודיים ולא ישירות על ידי הממשלה.

עד לתחילת שנות ה-2000 מערכת הפנסיה הגרמנית הייתה מערכת סטאטית המבוססת על ביטוח הפנסיה הממלכתי הכולל את כל העובדים במשק, למעט עובדי ציבור ועובדים עצמאיים. בשנים אלה ובמיוחד לפני שנות ה-90, המערכת הגרמנית נחשבה למערכת נדיבה במיוחד, אך השינויים הדמוגרפיים והשינויים שנבעו מהאיחוד בין גרמניה המערבית והמזרחית איימו על יציבותה. לכן, מאז שנות ה-90 נערכו בה שורת רפורמות. רובן לא נגעו למבנה המערכת, אלא לפרמטרים בתוכה. כך, למשל, שינוי הבסיס לחישוב הקצבה משכר ברוטו לשכר נטו.

בשנת 2001 התקבלה רפורמה שהעבירה את המערכת הגרמנית למודל הנשען על שלושה יסודות: יסוד ממלכתי חדש הכולל קצבת מינימום מבוססת צרכים. לצידו ממשיך לפעול ביטוח הפנסיה הממלכתי בתור מרכיב עיקרי בכיסוי הפנסיוני, אף שהחלטה על שינוי צורת החישוב לקביעת גובה תשלומי הפנסיה הביאה להפחתה הדרגתית בכיסוי. הפחתה זו אמורה לקבל מענה על ידי היסוד השלישי: מסלול חיסכון וולנטרי חדש - חיסכון אישי צובר לפנסיה המנוהל בקרנות פרטיות, שהמדינה מעודדת את השימוש בו בעזרת הטבות מס.

 דגל גרמניה / צילום: Shutterstock/ א.ס.א.פ קרייטיב

ומה קורה בישראל?

גם בישראל מערך הפנסיה נשען על שלושה יסודות: קצבת זקנה שמשלם המוסד לביטוח לאומי; ביטוח פנסיוני אישי (קרנות פנסיה, ביטוח מנהלים וקופות גמל לצד פנסיה תקציבית); ולבסוף הון וחסכונות עצמיים וולנטריים. בדומה לתהליכים מקבילים בעולם המערבי, מערכת הפנסיה בישראל השתנתה בעשורים האחרונים במגמה של צמצום המעורבות הממשלתית והעברת הסיכון מהמדינה אל החוסכים. שינויים אלה נועדו להבטיח את איתנותה הפיננסית של מערכת הפנסיה, לייצב ולייעל את הענף תוך עידוד תחרות שמטרתה לפתח את שוק ההון.

היסוד הראשון של מערכת הפנסיה הישראלית מנוהל על ידי הביטוח הלאומי, המעניק קצבת זקנה אוניברסלית ולצידה קצבה מבוססת יכולת - קצבת השלמת הכנסה. בסך הכל ההשקעה הממשלתית בפנסיה בישראל נמוכה יחסית: לפי מרכז המידע והמחקר של הכנסת בשנת 2005 ההוצאה הציבורית בישראל על פנסיות זקנה וצעירים עמדה על שיעור של 2.7% מהתמ"ג לעומת ממוצע של 7.2% במדינות ה-OECD.

חלקו הנמוך של המימון הציבורי בהכנסות לפנסיה מגביר את חשיבות הביטוח הפנסיוני, שהפעילות בו מתנהלת על ידי המשקיעים המוסדיים המנהלים חשבונות חיסכון אישיים עבור העמיתים. בעבר, קביעת הזכויות של העמיתים לפנסיה הייתה מבוססת על שיעור קבוע ממשכורת העמית, בדומה למודל הנהוג בביטוח הפנסיה הממלכתי הגרמני. אך בקרנות ניהול הפנסיה שאושרו החל מ-1995 (המכונות קרנות פנסיה חדשות) השתנה מודל קביעת הזכויות למודל הדומה לזה בביטוח החובה במודל הצ'יליאני והאוסטרלי: זכויות העמיתים נקבעות על פי הסכום שצברו והתשואה שהושגה עליו בניכוי דמי ניהול. שינויים נוספים הביאו להפחתת ההתערבות הישירה של המדינה בהשקעות הגופים המוסדיים. כך, בתחילת שנות ה-2000 הוסרו רוב המגבלות על תמהילי השקעות והוחלט על צמצום היקף אג"ח מיועדות.

בעוד שהצעדים שתוארו לעיל יצרו מערכת פנסיה שמעבירה את עיקר האחריות מהמדינה והגופים המוסדיים אל היחיד, כמה צעדים מהשנים האחרונות ואפילו מן החודשים האחרונים מבטאים גישה שונה במסגרת המערכת הקיימת. משמעותי במיוחד בין צעדים אלה הוא צו ההרחבה לביטוח פנסיוני שנכנס לתוקף בינואר 2008 ומסדיר את חובת הביטוח הפנסיוני לכל העובדים והמעסיקים במשק, בדומה למודל האוסטרלי והצ'יליאני. הצעדים שהוביל האוצר בחודשים האחרונים, כמו ההחלטה על מכרז לקרן ברירת מחדל עם דמי ניהול מופחתים, מבטאים גם הם גישה הרואה בחיוב רגולציה ממשלתית בתחום הפנסיה. כזו שנועדה להפחית את הסיכון המוטל על ציבור החוסכים הרחב ולסייע להם להגיע לפנסיה ראויה עם פרישתם, מבלי לשנות באופן מהותי את ההיגיון הבסיסי של המערכת.