מהפכת חדלות פירעון ושיקום כלכלי יוצאת לדרך

ביום ראשון ייכנס לתוקפו "חוק חדלות פירעון החדש", שצפוי לחולל מהפכה גדולה בתחום חדלות הפירעון ונחשב לאחד ממהלכי החקיקה הגדולים והמורכבים ביותר שנעשו בישראל בשנים האחרונות. החוק החדש, המחליף חקיקה מנדטורית בת למעלה מ-80 שנה, מגדיר כמטרה ראשונה את השיקום הכלכלי של החייב וקובע, בין היתר, כי תהליך השיקום של חייבים יוגבל ל-4 שנים, שבסופן יקבל החייב פטור מחובותיו.

מטרת החוק החדש היא לסייע בשיקום כלכלי של חייב יחיד ולקדם את שילובו מחדש במרקם החיים הכלכלי. בנוסף, החוק נותן כלים שעשויים לסייע בהגדלת שיעור החוב שייפרע לנושים.

בבסיס החוק ניצב העיקרון שלפיו התכלית הראשונה במעלה במקרה של כניסה לחדלות פירעון היא שיקומו הכלכלי של החייב, ולא הגנה על האינטרסים של הנושים ומקסום הליכי הגבייה. בהתאם, החוק החדש יקל במידה משמעותית על חייבים להיכנס ולנהל הליכי חדלות פירעון במטרה להביא לשיקום ולהפטר מחובות, ומצד אחר הוא מטיל מגבלות משמעותיות יותר על יכולות הגבייה של הנושים לסוגיהם.

החוק מבטא גישה חברתית מובהקת של מעבר מהתייחסות לחייב כאל מישהו שיש להטיל עליו אות קלון - לגישה שלפיה לא כל היקלעות למשבר כלכלי היא בהכרח מעשה רמאות. עם זאת, החוק מתייחס באופן מחמיר אל מי שהגיע למצב של חדלות פירעון בשל מעשי רמייה, אל מי שנוהג בחוסר תום-לב ואל מי שמנצל לרעה את הליכי חדלות הפירעון, ואף מקנה לכונס הנכסים הרשמי (הכנ"ר) סמכויות פליליות במקרים כגון אלה.

במקביל, תכליתן של הוראות רבות בחוק היא להגדיל את שיעור החוב שייפרע לנושים ולהשיא את ערך נכסי החייב. כך, למשל, החוק קובע כי 25% מהנכסים המשועבדים בשיעבוד צף (שיעבוד שאינו שיעבוד על נכס ספציפי של החייב) יועברו לטובת הנושים הכלליים. הציפייה היא כי מהלכים אלה צפויים להגדיל את חלקם של הנושים ה"רגילים" - ספקים, אנשים פרטיים ואחרים. 

 עיקרי המהפכה

בתחום שיקום החברות, הרפורמה יוצרת תשתית לקידומם של הסדרי חוב בשלבים מוקדמים של הקשיים הכלכליים שבהם נתקלת החברה, באמצעות "משא-ומתן מוגן" - היוצר סביבה בטוחה המאפשרת קידום מהיר ויעיל של הסדרי חוב, מתוך תקווה כי כלי זה יסייע בצמצום תופעת "התספורות". כמו כן, הרפורמה מטילה חובה על נושאי משרה בחברה לצמצם את היקף חדלות הפירעון ערב פתיחתם של הליכי חדלות הפירעון.

בנוסף, נקבע בחקיקה החדשה כי ניהולם של חלק נכבד מההליכים של יחידים-חייבים (להבדיל מתאגידים) יועבר מבתי המשפט לכנ"ר ולמערכת ההוצאה לפועל. בין היתר, החוק החדש מעביר חלק משמעותי מניהול ההליכים של חדלות פירעון של יחידים למערכות מינהליות, וכך מבקש לתרום לקיצור ההליכים והפחתת הנטל הביורוקרטי.

על-פי החוק, חייבים יחידים שחובותיהם נמוכים מ-150 אלף שקל יהיו באחריות רשות האכיפה והגבייה (הוצאה לפועל לשעבר), ואילו חייבים שחובותיהם עולים מ- 150 אלף שקל יהיו באחריות האפוטרופוס הכללי וכונס הנכסים הרשמי, שמעכשיו ייקרא "הממונה על הליכי חדלות פירעון ושיקום כלכלי".

החוק יקנה לפרקליטים, שהוסמכו לכך על-ידי כונסת הנכסים הרשמית, סמכויות לקבלת החלטות בהליכים של חייבים יחידים. למעשה, הממונה יהיה אחראי על ניהול רוב הליכי חדלות הפירעון של היחיד. מתן הצו לשיקום כלכלי יינתן בידי בית משפט השלום. ההליך יהיה קצוב לתקופה בת 48 חודשים מעת פתיחתו. בקשות שדורשות הכרעה בזכויות צדדים שלישיים או נוגעות להחלטות מסוימות, כדוגמת מימוש דירת המגורים של החייב, תהיינה בסמכות בית משפט השלום.

מחלקת חקירות עצמאית

עוד בעקבות חקיקת החוק, הוקמה מחלקת חקירות חדשה של כונס הנכסים הרשמי, שהחל מיום ראשון תהפוך למחלקה עצמאית ובעלת סמכויות לקיום חקירות פליליות. החוק מקנה לכונס הרשמי סמכות לבצע חקירה פלילית מקיפה בענייו של חייב שניתן נגדו צו כינוס, ובכלל זה בדבר הכנסותיו, הוצאותיו, חובותיו ונכסיו, בדומה לסמכויות הנתונות לגופי חקירה אחרים במדינה, בהם המשטרה, רשות המסים ועוד.

פעמים רבות עולות טענות כלפי פושטי רגל כי הם מסתירים נכסים אצל קרוביהם, חיים ברמת מחיה גבוהה מאוד ומבקשים פטור מחובותיהם תוך מרמה כלפי הנושים והמדינה. במסגרת חוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי החדש הוענקו לחוקרי הכונס הרשמי סמכויות חקירה פליליות שנועדו לאתר את המקרים הללו.

פעולות החקירה במחלקה האמורה נעשות על-ידי חוקרים מקצועיים ביחידת החקירות - רואי חשבון, כלכלים ועורכי דין - בהדרכה ובהכוונה של מנהל מחלקת החקירות. החל מינואר השנה, כחלק מההערכות לכניסת החוק לתוקפו, החלה היחידה לפעול כיחידה עצמאית, הפרוסה במספר מוקדים ברחבי הארץ. בתקופה זו הגישה המחלקה 4 כתבי אישום נגד פושטי רגל; 33 תיקים נמצאים בשלבי חקירה גלויה; 19 תיקים נמצאים בשלבי חקירה סמויה; ב-7 תיקים הסתיימה החקירה והם ממתינים להחלטה על נקיטת אמצעים; ו-19 תיקים הסתיימו כתוצאה מהחקירה בהסדרים המיטיבים עם הנושים.

התקנות המלוות את חוק חדלות פירעון ומאפשרות את יישום חלק מהוראותיו, גובשו בעקבות עבודת מטה מאומצת בהובלת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (משפט כלכלי), עו"ד מאיר לוין, והמשנה לכונס הרשמי במשרד המשפטים, עו"ד אורי ולרשטיין. התקנות מסדירות הן את ההיבטים המשפטיים של ההליך והן היבטים טכנולוגיים הנוגעים לדרך ניהול ההליך. התקנות שנחתמו על-ידי שר המשפטים מהוות את הבסיס המרכזי הנדרש ליישום החוק.

לדברי עו"ד סיגל יעקובי, כונסת הנכסים הרשמית, "הכונס הרשמי קיים במשך 3 השנים האחרונות היערכות משמעותית לקראת כניסתו לתוקף של החוק. אנחנו נעשה את כל הנדרש על-מנת להבטיח ניהול ההליכים, כדי להבטיח את הגשמת תכליותיו של החוק וניהול יעיל של ההליכים". 

"חוק חשוב וטוב - אך טמונים בו קשיים"

לדברי עו"ד ד"ר איתי הס, שותף ומנהל מחלקת פירעון במשרד אגמון ושות', רוזנברג הכהן ושות', "הגם שמדובר בחוק חשוב וטוב, עדיין טמונים בו מספר קשיים, שיש מקום לדון בהם ולשקול לתקנם במרוצת הזמן". 

אחד הנושאים הללו, לדבריו, נוגע להטלת אחריות חדשה על נושאי משרה. "סעיף 288 בחוק מטיל, בתנאים מסוימים, על דירקטור ומנכ"ל של חברה אחריות אישית לאי צמצום חדלות פירעון. "התכלית מבורכת - עידוד פנייה להליכי חדלות פירעון מבעוד מועד. אולם מדובר בהרחבה של חובות הזהירות והנאמנות שחלות על נושאי משרה לפי דיני התאגידים, באופן אשר עלול ליצור ניהול מתגונן, או חשיפה לחיוב אישי בלתי מוצדק. הסעיף מעלה מספר שאלות יישומיות, ולטעמי אף עלול להתנגש עם כלל שיקול הדעת העסקי בסביבת חדלות הפירעון". 

נושא נוסף המעורר קשיים, לדברי עו"ד הס, מתייחס לאופן מינוי בעלי תפקיד בהסדרי הבראה של תאגידים. "כאשר חברה שוקלת אם לפנות להקפאת הליכים ולהליכי הסדר, אחת השאלות הראשונות שנשאלות היא מי ינהל את ההליך. משקלו של הנאמן בהצלחת המהלך, ובהובלת החברה לעבר הכיוון הטוב ביותר האפשרי (לטובת כולם, לא רק לטובת אינטרס מסוים), הוא קריטי. לפיכך, לבעלים ולמנהלים חשוב לדעת שהחברה תהיה מסורה בידיים טובות במסגרת ההליך. הקושי הוא שהחוק שלל כמעט לחלוטין את האפשרות שלהם להשפיע על זהות בעל התפקיד. הם יכולים להמליץ, אבל הוראות החוק מקנות עדיפות להמלצת הממונה, והפרקטיקה הקיימת כבר היום היא שלא מתייחסים כמעט כלל להמלצת החברה. המלצה כזו אפילו יוצרת התנגדות".

לדברי עו"ד הס, מנגנון כזה יוצר תמריץ שלילי ביותר לחברות להיכנס להליך הקפאת הליכים, והתוצאה תהיה אחת משני תרחישים: "או שהחברה תדחה ככל הניתן את הפנייה לבית המשפט ותגיע מאוחר מדי, כשכבר כלו כל הקיצין, ומצבה הכלכלי כבר לא מאפשר שיקום והבראה; או שמנהלי/בעלי החברה ינסו להיכנס להליך של הסדר נושים ללא הקפאת הליכים, כדי להימנע ממינוי נאמן. זה אפשרי אבל מחייב התנהלות של החברה תחת עיקולים והליכים משפטיים שמקשים מאד על גיבוש הסדר ועל הניהול השוטף שלה".

לדבריו, כבר היום ניתן לזהות נטייה של השוק והמלצות של עורכי הדין העוסקים בכך לעבר בחירה במנגנון זה. "למעשה, אופן מינוי הנאמן בחוק מקשה מאד על השימוש במכשיר המשפטי החשוב ביותר שהוא יכול להעניק לחברות במצוקה - הקפאת הליכים. ההמלצה שלי היא שהחוק יתוקן כך שכאשר מדובר בבקשה להבראה, להבדיל מפירוק, ברירת המחדל תהיה הפוכה - תינתן עדיפות למינוי הנאמן שהחברה הציעה".

נקודה שלישית עליה מצביע עו"ד הס היא ריבוי הפורומים המשפטיים שיוצר החוק לטענתו. "על-פי החוק החדש, חייב מתחת ל-150 אלף שקל צריך לפנות להוצאה לפועל, מעל סכום זה לממונה, בקשת נושה תוגש לבית משפט השלום, הליכים הנוגעים לתאגידים ינוהלו בבית המשפט המחוזי, ובקשה שכורכת גם חייב פרטי וגם תאגיד - למחוזי. למרות שמדובר בדין מהותי דומה עד זהה, ריבוי הפורומים עלול להביא לשונות רבה בין הליך להליך: האם רשם הוצאה לפועל שוקל את אותם שיקולים, ובאופן דומה, לשופט שלום? לממונה? האם ניהול התיק יתבצע על-פי מדיניות משפטית דומה בערכאות השונות?". 

שאלה נוספת נוגעת לאופן ניהול ההליך מבחינה מינהלית. "אם, למשל, ניהול התיקים אצל הממונה יוכיח את עצמו כיעיל, או להפך, זה עלול לעודד פורום-שופינג על-ידי חייבים", אומר עו"ד הס. 

שיקום חייבים - מה המשמעות?

עו"ד הס מעלה בנוסף את השאלה מה המשעות של שיקום החייבים - המטרה העומדת בבסיס הרפורמה. לדבריו, "החוק מעלה על נס את הצורך בשיקום הכלכלי של החייבים, ורוח השיקום מפעמת בו, אבל חסרים בו סעיפים אופרטיביים שיפרטו את הרוח הזו למעשה. למעט האפשרות לשלוח חייבים להכשרה כלכלית, אין בחוק התמודדות עם קשיי השיקום שחווים חייבים במהלך ההליך ולאחר סיומו.

"שתי הבעיות המרכזיות שחייבים רבים מדווחים עליהן הן חוסר היכולת לעשות שימוש בהמחאות, וכתוצאה מכך קושי בעיקר מול משכירי דירות (ואז מתפתחת פרקטיקה של שכירות באמצעות אחר, או תשלום מזומן גבוה יותר או עלויות אחרות שנגזרות מחוסר היכולת לפרוס תשלומים ולתת בטחונות), והקושי בהתנהלות מול המערכת הבנקאית - רבים מהחייבים מתקשים לנהל חשבון בנק נורמטיבי גם לאחר קבלת ההפטר. מרבית הבנקים לא מעניקים להם אשראי בשום צורה, וגובים מהם עמלות מרביות כתנאי לניהול חשבון. בנק אינו יכול לסרב לפתוח חשבון רק בשל העובדה שאדם הוא חייב בהליך חדלות פירעון (בוודאי לא לאחר הפטר), אבל כל התנאים המסחריים הם בשיקול-דעתו הבלעדי, והפיקוח על הבנקים בבנק ישראל אינו מתערב בכך".