המלצת צוות פנימי באוצר: פיקוח על מערכות תשלום והשוואת מחירים יועבר מרשות שוק ההון לרשות ני"ע

שירותים פיננסיים חדשניים שהסדרתם טרם הושלמה יועברו מפיקוח רשות שוק ההון, בראשות משה ברקת, אל רשות ניירות ערך, בראשות ענת גואטה. כך ממליץ צוות מקצועי שהוקם במשרד האוצר שהגיש את המלצותיו לסגן שר האוצר ושר השיכון יצחק כהן (ש"ס).

השירותים שבהם מדובר הם שירותי התשלום המתקדמים API ו-PSD שאמורים להיכנס לשוק הישראלי בשנים הקרובות. מערכת ה-API מיועדת לאפשר השוואות מחירים של עמלות וריביות של הבנקים. מערכת ה-PSD אמורה לאפשר הכנסת טכנולוגיות תשלומים של ארנק דיגיטלי ואפליקציות תשלומים מתקדמות כמו Apple pay.

הרקע להקמת הצוות, בראשות סגן הממונה על התקציבים לנושאי מאקרו באוצר, יוגב גרדוס, ובהשתתפות הממונה שאול מרידור, הוא ההתפתחות המואצת של שירותים פיננסיים מחוץ למערכת הבנקאית והמוסדית בשנים האחרונות והעובדה שהענף החדש פעל ללא רגולטור. חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים, שנחקק בשנת 2016 ויישם את המלצותיה של וועדת באריס, הטיל כברירת מחדל על רשות שוק ההון לפקח על הענף המתפתח. בעת חקיקת החוק נכללו במסגרת הענף שני מגזרי פעילות עיקריים: הראשון הוא נותני שירותי מטבע (צ'יינג'ים) וחלפני הכספים והשני הוא גמ"חים ונותני אשראי חוץ בנקאי דוגמת האחים נאווי. אל השירותים האלה התווספו בההסדרה בחוק גם תיווך מקוון באשראי (P2P) ובנקאות זעירה.

אלא שלאחרונה התווספו לענף שני תחומי פעילות חדשים לחלוטין: הסדרת מתן שירותי תשלום (PSD) והסדרת מתן שירותי מידע פיננסי (API) שנועדה להחליף את ההסדרה החלקית שנקבעה לעניין מתן שירותי השוואת עלויות. הסדרת שתי המערכות החדשות חיונית ליישום מהלכי הממשלה האחרונים בתחום קידום התחרות בשוק הפיננסי ובלעדיה כל המהלכים האחרונים בשוק האשראי ובהם הקמת מאגר נתוני אשראי, הפרדת חברות כרטיסי האשראי מהבנקים הגדולים, ניידות בין בנקים והסרת חסמים להקמת בנק חדש - ישיגו השפעה חלקית.

היוזמה להקמת הצוות נולדה בעקבות מכתב ששלחה בינואר 2019 הממונה על התחרות עו"ד מיכל הלפרין ובו ביקשה לקיים פגישה בהשתתפות כל הצדדים הרלוונטיים שבה תידון זהות המפקח על השירותים הפיננסיים שהסדרתם טרם הושלמה - שירותי תשלום, שירותי ייזום פעולות תשלום ושירותי מידע פיננסי. הדיון התקיים עשרה חודשים לאחר שליחת מכתבה של הלפרין אצל סגן שר האוצר כהן. בסיום הדיון מינה סגן שר האוצר צוות מקצועי פנימי של משרד האוצר, נציגי אגף התקציבים ונציגי הייעוץ המשפטי במשרד והטיל עליהם להגיש לו בתוך 45 יום המלצה בנוגע לזהות המפקח על השירותים הפיננסיים המוסדרים וכן בשאלת הפיקוח על גופים שיספקו שירותי תשלום (PSD) ושירותי מידע פיננסי (API) שטרם הושלמה הסדרתם וחקיקתם.

הצוות שמינה כהן התרשם כי רשות שוק ההון מתקשה לעמוד בפיקוח על התחומים שכבר הוסדרו לפני שלוש שנים. "נראה כי נוצרו פערים ניכרים בין יעדי חוק שירותים פיננסיים מוסדרים לבין יישומו בפועל", מעירים כותבי הדוח ומציינים כי נכון לכתיבתו, יותר מ70% מבקשות הרישיון שהוגשו לרשות טרם נבדקו. בנוסף הם מעירים כי משיחות שערכו עולה כי "הרשות נוקטת גישה זהירה, שאינה עולה בקנה אחד עם הגישה שעמדה בבסיס חקיקת החוק, שהינה כאמור גישה פרו תחרותית המבקשת לצמצם את חסמי הכניסה לשווקים המדוברים". הערה נוספת ולא פחות חמורה שעולה מהדוח היא כי "מסתמנים פערים משמעותיים למדי בין רמת הפיקוח הנדרשת בתחום איסור הלבנת הון ומימון טרור לבין הפיקוח והאכיפה שמבצעת בתחום זה רשות שוק ההון בפועל. זאת, כאשר ללא פיקוח ואכיפה אפקטיביים בתחום זה חשופה ישראל לסנקציות בינלאומיות מחמירות, אשר עלולות לפגוע במשק הישראלי כולו; וכאשר למצב הנוכחי השלכות שליליות על התחרות בשוק הפיננסי". בנוסף הצוות מצא כי הרשות נוקטת מדיניות פיקוח לא נכונה המדגישה את השמירה על היציבות במקום להיות תומכת תחרות. "בשל הרצון לשמור על המוניטין של הרשות ועל אמון הציבור בה, מסתמן כי הרשות נוטה להטמיע גם בתחום השירותים הפיננסיים המוסדרים פיקוח יציבותי מחמיר, זאת, כאמור באופן שאינו מתאים לשוק זה ועלול לפגוע בהתפתחותו", נכתב בדוח.

על רקע הממצאים הקשים האלה בחן הצוות האם נכון להותיר את הפיקוח על שירותים פיננסיים בפיקוח רשות שוק ההון או שיהיה עדיף להעביר את התחום, באופן חלקי או מלא, לידי רגולטור אחר. החלופות שנבדקו היו השארת הפיקוח על השירותים הפיננסיים, לרבות השירותים החדשניים שהסדרתם טרם הושלמה (API ו-PSD) בידי רשות שוק ההון; העברת כל תחום הפיקוח מרשות שוק ההון לידי רגולטור אחר; או השארת השירותים שהסדרתם הושלמה בפיקוח רשות שוק ההון והעברת השירותים שהסדרתם טרם הושלמה לידי רגולטור אחר. הצוות בחר להמליץ על האפשרות השלישית, שאותה הגדיר "פתרון מיטבי".

באוצר מסבירים כי למרות מחדליה של הרשות בפיקוח על התחומים שכבר הועברו לאחריותה עדיף להשאירם בידי הרשות וזאת בין היתר מכיון שכבר צברה ניסיון במתן רישיונות ובפיתוח מתודולוגיה פיקוחית, מאחר שגופים רבים מצויים כבר בהליך קבלת רישיון, ושינוי כעת עשוי לעכב את כניסתם לשוק ולהטיל עליהם עלויות רגולטוריות נוספות. עוד נטען כי העברת כלל תחומי הפיקוח, תעמיס יתר על המידה על כל רגולטור אשר יקלוט תחומים אלו.

באשר לשאלת הרגולטור המתאים ביותר לפקח על הטכנולוגיות החדשות בחן הצוות מספר אפשרויות: הקמת אגף חדש במשרד האוצר, חטיבה בפיקוח על הבנקים בבנק ישראל או רשות ניירות ערך.

לגבי האפשרות של אגף חדש באוצר כותבים באוצר כי לאגף כזה יהיה חסר הניסיון הדרוש בפיקוח. לגבי המפקח על הבנקים מציינים באוצר את ניסיונו הרב בפיקוח אך מציינים כי ההתמקדות של בנק ישראל במעט גופים גדולים ובשמירה על יציבות, מתאימה פחות למודל השירותים החדשניים.

לאחר בחינת החלופות ממליץ כאמור הצוות לרשות ניירות ערך למנות ראש יחידה או אגף ייעודי לנושא זה אשר זהו עיסוקו הבלעדי. בנוסף ממליץ הצוות להסדיר מנגנון תיאום בין הרגולטורים הפיננסים השונים, שמטרתו העיקרית היא מניעת ארביטראז' רגולטורי במוצרים פיננסיים דומים. בנוסף הצוות ממליץ לשקול להטיל את הפיקוח על נותני שירותים פיננסיים לעניין איסור הלבנת הון על הרשות לאיסור הלבנת הון, או חלופה אחרת. וכן לשקול הקמת ועדה ציבורית לבחינה מבנה הפיקוח הפיננסי בישראל.

גורמים בסביבת רשות ההון אמרו ל"גלובס" כי "רשות שוק ההון מכירה היטב את חברות הפינטק והאשראי אשר מחוללות התחרות המפוקחות על ידה כבר כיום, והיא פועלת באופן נמרץ מבחינתה לקידום הליך הרישוי שלהן. הטענה על אי עמידה בזמני הרישוי המנויים בדין - שגויה".

גורם הקשור לנושא אמר ל"גלובס" כי "הדוח של ועדת גרדוס א ינו דוח של מומחים או בעלי ניסיון בתחום. מדובר בדוח חפוז שאינו מבוסס מקצועית וחסר הבנה של תפקידים ותהליכים ברגולציה הישראלית". לדברי אותו גורם, "מודל הפטורים שהומלץ על ידי הוועדה מעוות לגמרי והוא יביא לכך שיהיו שחקנים שיתקשו או יירתעו מלפעול". לדבריו התפיסה בסביבת רשות שוק ההון היא שהדוח רצוף טעויות עובדתיות ביחס לרשות, "דבר המעיד על חוסר הבנה או רצון של כותבי הדוח ללמוד ולהבין את תהליכי העבודה ברשות, שהיא רגולטור פיננסי עצמאי ומקצועי".