לא להיכנע לפופוליזם: להעביר את חוק הרגולציה

"הקמת רשות על לרגולציה היא שינוי משטרי הפוגע בדמוקרטיה" - זעקו כותרות לאחרונה, שהודהדו ברשתות החברתיות על ידי בעלי עניין. אלא שפסטיבל הכותרות המאומץ גם על ידי אנשים טובים שלא יודעים בדיוק במה מדובר - מוטעה מיסודו: אין פה שינוי משטרי, אבל חוק הרגולציה החדש הוא צורך לאומי חשוב וחיוני לפתרון אחד מהעיוותים הגדולים במשק המעכב צמיחה יזמות ותחרות.

חשוב להסביר בכמה מילים את הרקע ההיסטורי לחוק זה, ההולך לפחות עשר שנים אחורה. המהפך היחיד והמבורך שקרה לרגולציה בישראל הוא יציאתה מ"החושך" (ספק גדול כמה הכיר עם ישראל מהי רגולציה כלל) - אל "האור" ואל השיח הציבורי.

רגולציה היא כידוע, האופן שבו המדינה ומוסדותיה מתערבים בהתנהלות השוק על מנת להגשים אינטרס ציבורי ולכאורה "להגן על הציבור": החל מבטיחות ותקינות מוצרים ועד להגנת הצרכן ובעיות חברתיות. בקרב חוקרי רגולציה רווחת ההכרה כי יש להישמר מ"אובר-רגולציה" שכן הכוח המונופוליסטי של המדינה להוסיף עוד ועוד תקנות וכללים, נושא תג מחיר כבד בצמיחה ויזמות. קיים מתאם בין צמיחה נמוכה לרגולציית יתר ולהיפך.

"דע מאין אתה בא" - בעיית היסוד היא שמדינת ישראל, שקמה ככלכלה סוציאליסטית שבה הממשלה מנהלת את המשק מוצפת במאות אלפי תקנות שיצרו התערבות מוגזמת לגמרי בהתנהלות השוק: כך באו לעולם תקנים שכל מטרתם הייתה חסימת תחרות לטובת גופים מקומיים גדולים במשק ובירוקרטיה מכבידה על כניסת מתחרים והקמת עסקים על ידי יזמים.

זהו "הפרדוקס הרגולטורי" - מי שיודעים היטב להשתמש ברגולציה לצרכיהם הן קבוצות הכוח במשק: מונופולים וקרטלים שיצרו לעצמם "מקלטים" מתחרות בחסות המדינה. התברר כי גופי הענק במשק, מלווים ביועצים ולוביסטים השכילו ליצור ברגולציות שונות, תקנים והוראות בירוקרטיות מכבידות -המבודדות את ישראל באופן חסר תקדים והופכות אותה ל"עיר מקלט" מתחרות.

בעיית הפעולה הקולקטיבית

כך הפכה הגנת האינטרס הציבורי - להגנת גורמי הכוח בישראל כדי שימשיכו להתנהל באין מפריע בלי איומי תחרות חדשים מן הארץ ומן העולם. השם האקדמי לתופעה בו מיעוט גורמי כוח מוביל רגולציה נגד האינטרס הציבורי הוא "בעיית הפעולה הקולקטיבית" (ה-Collective Action Problem). בעיה זו לא נפתרה בישראל. להיפך.

ממש לאחרונה זכתה בעיה יסודית זו להכרה בפסק דין תקדימי, כאשר בית המשפט במסגרת "דיון נוסף" הפך החלטה קודמת שלו עצמו - בקביעה החשובה כי עמדת הרגולטור מגינה באופן תמוה יותר על המפוקח ולא על הציבור הנזקק לעזרתו (דנ"א 4960/18 זליגמן). פסק הדין נתן סוף סוף ביטוי ממשי לקושי העובר כחוט השני אצלנו בהוראות רגולטיביות שונות - הגנת החזק במקום הגנת החופש והיזם.

עוד בימים שלאחר המחאה ב-2011 גילינו בצוות יוקר המחיה בוועדת טרכטנברג כי בעוד רשות ההגבלים העסקיים ומשרד האוצר חותרים להגברת תחרות ולסילוק חסמי תחרות במשק הריכוזי שלנו הנשלט על ידי עשרות מונופולים וקרטלים - באים רגולטורים אחרים ומקימים באמצעות סמכויות הרגולציה שבידיהם - תקנות, תקנים, צווים חדשים המסיגים את התחרות לאחור.

אם רצינו להוריד את מחיר המלט בישראל, באה קביעה רגולטורית לפי חוק היטלי סחר וחסמה את התחרות בהיטל רגולטיבי של עשרות אחוזים על היבוא הזול. אם רצינו להכניס יבוא מקביל וזול של מוצרי טואלטיקה - באו תקנות משרד הבריאות וחסמו זאת, אגב הגנה על מונופולי היבוא וכך גם בעשרות תחומים אחרים, כולל יבוא מזון שבו יוקר המחיה בישראל מרקיע עדיין לשמים. ועוד ועוד דוגמאות בתחומי התרופות והפטנטים. גם אחרי שהצלחנו להעביר החלטת ממשלה בנושא, עדיין נותרו הדברים במעוות.

חזרה לשפיות ונורמליות

חוק יסודות האסדרה בא על רקע זה להביא את מדינת ישראל למקום נורמלי, ולא לבית חרושת לרגולציה הפוגעת ביזמות ובתחרות. החוק קובע קביעה בסיסית לפיה לפני שמשרד ממשלתי כלשהו יוצר רגולציה חדשה המגבילה ומטילה נטל על הפועלים בשוק, יהיה עליו להראות שני דברים בסיסיים: ראשית כי הרגולציה המוצעת אינה חריגה וכי יש דומות לה בחו"ל ושנית כי ערך בדיקה כדי לוודא שאין מדובר ברגולציה שעלותה והפסדיה למשק עולים בהרבה על תועלתה והריווח הגלום בה, מאזן תועלת ונזק.

שני עקרונות יסודיים אלה מתחייבים מן הצורך החיוני להעלות את מדינת ישראל על פסים של נורמליות ביחס לעולם, שהוא ברוב המקרים תחרותי ונוח יותר לעסקים ויזמים חדשים מישראל. בואו ונכיר באמת הפשוטה - לו היו הרגולטורים בישראל מתנהלים במתינות ונזהרים שלא לאמץ רגולציות מוזרות וחריגות ביחס לעולם, לא הhיתה כלכלת ישראל מגיעה להיות אחת הכלכלות היקרות ביותר בעולם - לציבור הצרכנים. בית החרושת לאנטי תחרות חייב לעצור.

לבסוף, לא ברור על מה כל הרעש שכן לא מדובר בעקרון חדש - החלטת הממשלה חזרו על עקרון זה כמה פעמים אבל הבעיה העיקרית (והיא באמת מחייבת "תיקון משטרי") היא שאכיפת החלטות הממשלה נמצאת במקום נמוך למדיי (אי שם בסמוך לים המלח). על כן מתבקשת ונדרשת הקמת רשות שתערוך בקרה מסודרת על "בית החרושת" לרגולציה ולפגיעה ביזמות, בשוק החופשי ובתחרות במשק.

חוק יסודות האסדרה נראה על פניו כחוק מורכב אולם ניתן לסכמו במשפט אחד: ריסון השבי הרגולטורי aבו עלולים למצוא את עצמם משרדי הממשלה הסמוכים יותר למפוקחים מאשר לציבור הרחב. זהו התיקון לו חותר משרד האוצר, ובצדק רב. מותר ללמוד מן הניסיון ולא להיאחז בסיסמאות פופוליסטיות.

הכותב הוא מרצה לרגולציה באוניברסיטת תל אביב, ראש המכון לתכנון כלכלי, לשעבר הממונה על ההגבלים העסקיים וחבר ויו"ר ועדות ציבוריות שונות