במי צריכה רשות התחרות להתמקד? במי שגורם הכי הרבה נזק

הכותב הוא כלכלן שמתמחה בהגבלים עסקיים בחברת הייעוץ Charles River Associates

ראיון שנתנה עו"ד מיכל הלפרין, לשעבר הממונה על התחרות, לפודקאסט "הרס יצירתי", מספק מקבילה כלכלית מעניינת וחשובה לראיונות שנותנים בדרך-כלל יוצאי מערכת הביטחון לאחר שהם פושטים את מדיהם. בראיון מקיף, עם תשובות רהוטות ומנומקות היטב, נתנה הלפרין הצצה נדירה יחסית אל הקרביים של רשות התחרות כפי שהייתה תחת הנהגתה עד שנת 2021.

נקודה מעניינת במיוחד שעלתה בראיון הייתה ההסבר שנתנה הלפרין להתמקדות של הרשות תחת הנהגתה במלחמה בקרטלים. בפישוט קל אפשר לתאר את הסיבה שנתנה הלפרין כך: בניגוד לכמעט כל פעולה אחרת שעלולות להיות לה השפעות שליליות על התחרות במשק, לקיומו של קרטל - קבוצת מתחרים שמשתפים פעולה בחשאי - אין ולא יכולה להיות שום הצדקה כלכלית.

עבור מי שאינם מצויים בעולם ההגבלים העסקיים, האמירה עלולה להישמע מתמיהה. האם לא כל הפעולות שהרשות מוסמכת לפעול נגדן, בהגדרה, בלתי חוקיות ונטולות הצדקה כלכלית? מתברר שהתשובה לשאלה הזו מורכבת.

לא הכול תמיד רע

רשויות להגבלים עסקיים, בעולם ובישראל, מוסמכות לפעול נגד מגוון רחב של פעולות שעלולות לפגוע בתחרות. כך, הן מוסמכות לאסור על מיזוגים בין מתחרים, כמו למשל מיזוג בין שני יצרני מכוניות ("מיזוג אופקי") או על מיזוגים בין ספק ובין הקונה שלו, כמו למשל מיזוג בין טחנת קמח ובין מאפייה ("מיזוג אנכי"), בין השאר מתוך חשש שלאחר המיזוג טחנת הקמח, שעכשיו היא גם מאפייה, תסרב למכור קמח למאפיות מתחרות.

הרשויות גם מוסמכות לאסור על הסדרים מסוימים בין יצרנים וקמעונאים - למשל כפי שמפורט בחוק קידום התחרות בענף המזון, מתוך חשש שיצרנים דומיננטיים ילחצו על הקמעונאים לדחוק מן המדפים מתחרים קטנים יותר.

במקרים מסוימים ישנה גם אפשרות לאסור התנהגות חד-צדדית של ספקים, למשל התניה של רכישת מוצר א' ברכישה של מוצר ב', מתוך חשש שלמשל מונופול בתחום הפסטה היבשה שניצב בפני תחרות עזה בתחום הרטבים המוכנים, יסכים למכור פסטה רק בחבילה עם צנצנת רוטב.

ההבדל בין הפעולות האלה ובין יצירת קרטל הוא שלכל אחת מהפעולות שמניתי יכולות להיות גם סיבות טובות, והתוצאה שלהן עשויה לחזק את התחרות במשק. למשל, מיזוג בין שני יצרני מכוניות בינוניים עשוי להפוך את החברה הממוזגת ליעילה יותר, לאפשר לה להפחית עלויות, וכך להתחרות באופן יעיל יותר מול יצרן שלישי גדול יותר. מיזוג בין טחנת קמח ובין מאפייה עשוי לצמצם את חוסר היעילות בקיומם של שני שולי רווח לפני המיזוג - זה של הטחנה וזה של המאפייה. התניה של קניית מוצר א' בקנייה של מוצר ב' יכולה להיות טריוויאלית לחלוטין (למשל כאשר פנס נמכר עם סוללות), ומכירה של קבוצת מוצרים מסוימת כחבילה יכולה לחסוך עלויות ליצרנים - חיסכון שיתגלגל בדרך-כלל, לפחות חלקית, גם לכיס לצרכן.

כמובן, מכך שלפעולות הנ"ל יכולות להיות השלכות חיוביות, לא נובע שבהכרח ההשלכות יהיו כאלה. ישנם בהחלט מקרים שבהם הן נועדו לנצל מעמד מונופוליסטי או לבצר אותו, וההשלכות שלהן הן לרעת המשק בכלל, והצרכנים והעובדים בפרט. לכן - ובניגוד להתנהגות קרטליסטית שהיא באופן גורף נטולת הצדקה כלכלית - מיזוגים אופקיים או אנכיים, ושלל ההסדרים החשודים בין ספקים וצרכנים, דורשים בירור מדוקדק של כל מקרה לגופו. בירור כזה הוא לעתים קרובות מסובך ויקר. מול מגבלת מקורות, אפשר להבין את הבחירה של הלפרין להתמקד במלחמה בקרטלים.

האם יש אלטרנטיבה?

אני מכבד את עמדתה של הלפרין, אך להשקפתי, במקום למקד את האכיפה בפעולות שהן הבלתי חוקיות באופן המובהק ביותר - קרטלים, מוטב למקד את האכיפה בפעולות שגורמות את הנזק הרב ביותר לרווחה של הצרכנים והעובדים.

ישנם קרטלים שקל להוכיח שהם מנוגדים לחוק, אבל נזקם הכלכלי מצומצם. לעומתם יש הסדרים כובלים שנזקם לרווחה גדול מאוד, למרות שרק ניתוח כלכלי מדוקדק יכול להוכיח ברמה הדרושה לזכייה במשפט שהם מנוגדים לחוק.

להשקפתי, מוטב להתמקד במקרים מן הסוג השני, גם אם המאבק בהם מסובך יותר, וגם אם באופן בלתי נמנע רשות התחרות תפסיד לעתים בבית המשפט - המאמץ והסיכון שווים את התמורה.