הזירה הדיפלומטית: איך הפיחות בתקציב משרד החוץ משפיע על פעילותו?

לצד ההצלחות הצבאיות של ישראל, נראה שהיא מתקשה מאוד בזירה אחרת: הדיפלומטית. ככל שעובר הזמן, נראה שדעת הקהל העולמית פונה יותר ויותר נגד ישראל, ושממשלים שהיו ידידותיים בסתיו 2023 כבר הפכו לעוינים למדי. נשאלת השאלה מה מביא לכישלון הזה. שגרירנו באו"ם, דני דנון, הסביר את המצב: "צריך לעשות יותר. משרד החוץ עובד, אבל התקציב שלו מאוד זעום".

● פרשנות | תקציב 2025: המנצחים, המפסידים והשאלות הפתוחות 
● החיזור של ארדואן אחרי המחתרת הכורדית והקשר לישראל 

רבות דובר על האופן שבו משרד החוץ יובש וסמכויותיו נלקחו ממנו ובוזרו בין גורמים שונים, שמקשים על גוף אחד לנהל את מדיניות החוץ הישראלית. החלטנו כאן להתמקד במספרים הפשוטים: על כמה עומד תקציב החוץ של ישראל, ולמה זה מוביל בשטח?

התקציב על הנייר

נתחיל במספרים הפשוטים: לפי מפתח התקציב, משרד החוץ מעולם לא נהנה מנתח גדול של התקציב. מאז 1997, השיא שקיבל בתקציב המקורי היה 0.6% מכלל התקציב, ב־2003, ובתקציב 2010 השיעור היה כמעט זהה. אלא שמאז אותה שנה שיעור תקציב המשרד כחלק מהתקציב ירד באופן עקבי, עד שב־2019 הוא כבר עמד על מעט יותר מ־0.3% - ירידה של כמעט חצי.

למעשה, 2019 הייתה חריגה גם בלי קשר לגודל התקציב הכולל. המגמה הכללית לאורך השנים היא שלפחות במונחים נומינליים (כלומר, ללא חישובי אינפלציה) התקציב יעלה משנה לשנה. המגמה נבלמה מעט תחת הממשלה ה־34, היא ממשלת נתניהו הרביעית, כשהתקציב המקורי ירד מ־1.65 מיליארד שקל ב־2016 ל־1.62 מיליארד ב־2018. ואז ב־2019 התקציב ירד בחדות ל־1.39 מיליארד - ירידה של כמעט 15%. הודות לשינויים שנכנסו המצב השתפר מעט מבחינת המזומנים שהגיעו למשרד, שהגיעו ל־1.67 מיליארד, אבל המגמה נשארה זהה ושיעור הירידה כבר הגיע ל־17% ביחס לתקציב המתוקן של 2018.

דוח של מבקר המדינה מ־2020 מביא עוד נתון ששווה להכיר לגבי 2019: בדוח נבדק שיעור השינוי של כל תקציבי הממשלה לעומת תקציב 2018. בשישה מהם נערך קיצוץ. למקום הראשון הגיע משרד הפנים, עם כ־28% קיצוץ, ומיד אחריו משרד החוץ עם כאמור 15%. אלא שב־2018 נערכו בחירות לרשויות המקומיות, עליהן אחראי משרד הפנים, מה שהביא לכך שהוא קיבל תקציב מיוחד וחד־פעמי. בניכויו, משרד החוץ ספג את המכה הגדולה ביותר באותה שנה.

"בעוד שכל שר נאבק להגדיל את תקציב משרדו, הרי שראש הממשלה בנימין נתניהו, כשר החוץ, פעל דווקא לקיצוץ תקנים במשרדו", דיווח ב־2017 אתר הכנסת, בעקבות דיון בוועדה לביקורת המדינה על המצב במשרד החוץ. נזכיר שב־2015 נתניהו לקח לעצמו את תיק החוץ, אותו העביר לשר התחבורה ישראל כ"ץ כממלא מקום בתחילת 2019. רק ב־2020 הגיע שר חוץ במשרה מלאה בדמותו של גבי אשכנזי.

ממשלת בנט־לפיד, יצוין, שיקמה את משרד החוץ מבחינת הוצאה נומינלית. עם זאת, בכל הנוגע לשיעור מכלל התקציב שיפור של ממש נראה רק ב־2022, עם עלייה ל־0.35%, אך לא הייתה התמדה בנושא לאחר כניסת הממשלה הנוכחית לתפקידה, ובכל מקרה המצב אז כמו היום רחוק מהנתח ממנו נהנה המשרד בעבר, עם לפחות חצי אחוז מהתקציב.

ההשלכות בשטח

כשיש קיצוצים, יש גם השלכות. תחום שחווה פגיעה קשה למדי היה התקן לנציגויות בחו"ל (בניכוי עובדים מקומיים, מתנדבים וכו'), כפי שמראה דוח של מבקר המדינה מ־2022. למרות שבין 2012 ל־2022 מספר הנציגויות הישראליות בעולם עלה מ־101 ל־108 (ב־2017 מספר הנציגויות ירד, דבר שפוצה ב־2021), התקן לנציגויות ירד מ־424 ל־366 - ירידה של קרוב ל־14%. אלו גם לא נקודות השיא והשפל: ב־2014 התקן עמד על 437, וירד בהתמדה על שפל של 351 ב־2020, ירידה של קרוב ל־20% בשש שנים בלבד.

כמו כן, התקן אינו חזות הכל, שכן לא כל המשרות מאוישות. התנאים בשירות החוץ, מזכיר דוח המבקר, לא פשוטים: יש צורך לעבור למדינה אחרת, השכר בשחיקה ובני הזוג ברוב המקרים מנועים מפיתוח קריירה עצמאית בשל המעבר למדינה אחרת. הדבר מביא לכך שלא פעם משרד החוץ נאלץ לאייש משרות בכירות במי שטרם הספיקו לצבור את הניסיון המספיק.

ויש קשיים נוספים: בקיץ 2017 היו תשע נציגויות ישראליות בעולם שאוישו על ידי שליח אחד בלבד. עד קיץ 2021 המספר גדל ל־23. נתונים מדוח המבקר מ־2022 מראים שעד נובמבר 2021 המספר ירד ל־20, אך עדיין יותר מ־50% מהנציגויות נשענות על שני נציגים ופחות. מניתוח של אגף כוח־אדם במשרד החוץ מ־2019 עולה שיש צורך להגיע למספר משרות כולל של 485, יעד שרחוק מאיתנו כרגע. לאחר הקיצוצים בתקציב של אותה שנה, בכירים במשרד תיארו בפני מבקר המדינה "משבר חריף ומרחיק לכת" עם פוטנציאל להשלכות קשות על יחסי החוץ של ישראל.

לפי משרד החוץ, בעיות התקינה האלו גם הקשו על המשרד להוציא לפועל את "פרויקט 2025", רפורמה שהייתה אמורה לייעל את השימוש בכוח־האדם במשרד ולדאוג לאיוש מינימלי של שלושה שליחים לנציגות. זאת, לצד מתן תמריצים לשליחים. הרפורמה, כך המבקר, בקושי יושמה.

המאבק מול האוצר

הנתונים האלו לא מרתיעים את משרד האוצר, שרוצה לחסוך בעלויות המשרד. פתרון שעולה לעתים הוא סגירת נציגויות. כך למשל, ב־2015 דווח על הכוונה לסגור שבע נציגויות, ביניהן קונסוליות בארה"ב. הדבר העלה את חמתו של שר החוץ לשעבר אביגדור ליברמן, אז חבר אופוזיציה, שהגיב בחריפות: "ה'פוגרום' הזה שמבצע ראש הממשלה במשרד החוץ הוא לא רק הבעיה של עובדי המשרד".

לקראת הדיונים בתקציב 2019 (שעבר בתחילת 2018) הציעו אנשי האוצר הצעה מרחיקת לכת אפילו יותר: לסגור לא פחות מ־22 נציגויות בשנים 2018־2020, כדי לחסוך מבסיס התקציב 176 מיליון שקל. במקום זה, היו אמורות לקום נציגויות אזוריות, ולפתוח נציגויות למדינות בודדות רק כשמדובר במדינות מפתח. המבקר כתב שההצעה "לא נסמכה על בחינה מקצועית וסדורה של כלל השיקולים והנתונים הרלוונטיים". בנוסף, המתווה הועבר למשרד החוץ שלושה ימים בלבד לפני הדיון בתקציב בישיבת הממשלה.

לבסוף הוסכם בין שני המשרדים על סגירת שבע נציגויות בתמורה לתוספת תקציבית חד־פעמית בגובה 140 מיליון שקל, במסגרת לוחות זמנים צפופים שזכו גם הם לביקורת. בפועל, כפי שניתן להבין מהנתונים, סגירת הנציגויות הוקפאה בשל החלטת הדרג המדיני, ולבסוף אף נפתחו נציגויות חדשות תחת הממשלה הקודמת, בין היתר בזכות הסכמי אברהם. פירוש הדבר היה שגם התוספת החד־פעמית לא הועברה. יחד עם הקיצוץ החד בבסיס התקציב, משרד החוץ נאלץ להקצות לפעילות דיפלומטית רק 42 מיליון שקל, 21% מהתקציב שנוצל בפועל לצורך פעילות בחו"ל בשנה שלפני כן.

נציין שמאז אותה שנה קשה חל שיפור. ב־2022 תקציב המשרד (לאחר שינויים) הגיע לשיא של יותר מ־2 מיליארד שקל, אך הממשלה הנוכחית הורידה אותו שוב. ב־2024 הוא עומד על 1.8 מיליארד, סכום נמוך משמעותית מרוב השנים בעשור האחרון.