שינויים בתעריפי הארנונה: סמכות חקיקה מוגבלת

בית המשפט ביטל סיווג של "חברת היי-טק", שהוסף לצו הטלת הארנונה של גבעת שמואל, באשר המדובר בעקיפה של הוראות המחוקק הנוגעות להעלאת תעריף הארנונה.

חברת דסיז'ן סיסטמס ישראל בע"מ (להלן: "המבקשת") עוסקת בתחום ההיי-טק ופועלת משנת 91' בבניין עמיטק שבתחום המועצה המקומית בגבעת שמואל (להלן: "המועצה"). עד לשנת 96' שילמה המבקשת ארנונה בהתאם לסיווג הנכסים הדומה לזה המופיע בסעיף 3(ד) לצו הטלת הארנונה לשנת 96', שעיקר לשונו:

"(ד)... בניינים המשמשים לחנויות, עסקים, מסחר, משרדים, מקצועות חופשיים... וכל נכס שאינו מופיע בהגדרות...".

בצו הטלת הארנונה הכללית לשנת 97' החליטה המועצה להוסיף לרשימת הנכסים שבסעיף 3 (ד) להחלטה קבוצת נכסים נוספת: "חברות היי-טק".

המבקשת סווגה כנמנית על חברות ההיי-טק. לטענת המבקשת, המועצה לא היתה רשאית להוסיף את הסיווג החדש, ומכל מקום, היה ראוי לסווג את המבקשת כעסק העוסק "בתעשייה או מלאכה", על פי סעיף 3 (ה) להחלטה, ולא בגדר "חברת היי-טק" על פי סעיף 3 (ד) להחלטה.

המבקשת הגישה, כנגד המועצה, תובענה על דרך של המרצת פתיחה, ובמסגרתה עתרה המבקשת לפסק דין הצהרתי לפיו:

א. המועצה אינה רשאית לחייב את המבקשת בתשלומי ארנונה על פי התעריפים הקבועים בצו הארנונה הכללית לשנת 97' תחת הסיווג: בניינים המשמשים לחנויות, עסקים, מסחר, משרדים, חברות היי-טק וכו' (סעיף 3 (ד)), אלא על המועצה לחייב את המבקשת כמפעל תעשייה לפי ההגדרה שבסעיף 3 (ה) לצו הארנונה האמור.

ב. הוספת קבוצת הנכסים - חברות היי-טק - לנכסים המוגדרים בסעיף 3 (ד) לצו, נעשתה שלא כדין ותוך חריגה מסמכות, מאחר שפעולה זו הינה בבחינת שינוי בהגדרה המשפיע על תעריף הארנונה המוטל בשל הנכס - שינוי האסור על פי תקנה 4 (א) לתקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות שנת 1997), התשנ"ז-1996 (להלן: "תקנות ההסדרים").

התובענה הובאה להכרעתו של השופט קלינג מבית המשפט המחוזי בת"א.

הטענה הראשונה העולה מפי המועצה היא טענה מקדמית. לשיטתה, הסמכות הייחודית לדון בעתירת המבקשת, באשר לסיווג המבקשת לצורך הארנונה, נתונה - לפי חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה), התשל"ו-1976 (להלן: "החוק") - למנהל הארנונה ולוועדת הערר שהוקמה לפי החוק. לטענת המועצה, העתירה באה בגידרה של העילה שבסעיף 3 (א) (2) לחוק, שזהו לשונו:

"3(א) מי שחוייב בתשלום ארנונה כללית רשאי תוך תשעים ימים מיום קבלת הודעת התשלום להשיג עליה לפני מנהל הארנונה על יסוד טענה מטענות אלה:

(1)...

(2) נפלה בהודעת התשלום שמשיגים עליה טעות בציון סוג הנכס, גודלו או השימוש בו".

השופט קלינג סוקר את פסיקת בית המשפט העליון באשר לסמכות הדיון בעתירות מסוג זה. לדבריו, אומנם ישנם פסקי דין סותרים בעניין זה, אולם, לדעתו, ההלכה שנתגבשה היא כי החוק אינו שולל את סמכותו של בית משפט זה, אלא שבית המשפט לא יעשה שימוש בסמכותו זו כדבר שבשיגרה (עיריית ר"ג נ. קרטין - נ(5) 478).

בפס"ד דשנים (מו (1) 793) נקבע, כי סמכותו של מנהל הארנונה מצומצמת לנושאים עובדתיים-טכניים ברורים בלבד. לשאלות עקרוניות יותר, כמו הקריטריונים שנקבעו לאופן הטלת הארנונה, סבירות גובה ארנונה וכדומה, אין הוא רשאי להידרש. במקרה הנדון, קובע השופט קלינג, מדובר בעניין העונה על התנאים שהציב ביהמ"ש העליון לשימושו של בימ"ש זה בשיקול דעתו, לדון בעניין שניתן לסמכותם של המנהל וועדת הערר על פי החוק, שכן העניין אינו טכני-עובדתי בלבד.

יתרה מכך, גם לו נתקבל טיעונה של המועצה בעניין זה, הרי שהדבר היה מתייחס רק לעתירה הראשונה, ולא לעתירה השנייה. לכן, ובשל השיקול של צמצום הליכים, אין להפריד את הדין לשני מסלולים ולשתי ערכאות.

על כן דוחה השופט קלינג את הטענה הדיונית, ומכאן עובר לדון בטענות לגופן.

לטענת המבקשת, המועצה לא היתה רשאית להוסיף את הסיווג של חברות היי-טק, לאור האמור בתקנה 4(א) לתקנות ההסדרים, שזו לשונה:

"4(א) מועצה לא תשנה סוג סיווג או תת-סיווג של נכס בשנת הכספים 97', באופן המשפיע על סכום הארנונה המוטל בשל הנכס לפי תקנות אלה, אולם רשאית היא לשנות סיווג נכס אם בפועל השתנה השימוש בו".

הוראה זו מהווה חלק בחקיקה הנוהגת זה למעלה מעשר שנים ואשר נועדה לאפשר לשלטון המרכזי שליטה בקביעת שיעורי הארנונה הכללית, שעד לאותה חקיקה היו מסורים להחלטת הרשויות המקומיות מדי שנה. בעיקרו של דבר, הכוונה היתה לשמור על היציבות במשק, ולכן הוגבלו הרשויות המקומיות ביכולתן להעלות את שיעורי הארנונה. רשויות מקומיות ניסו לעקוף אותן מגבלות על ידי שינוי סיווגם של נכסים או על ידי יצירת סיווג חדש. לכן, באה תקנה 4(א) וקבעה, שאין לשנות סיווג באופן המשפיע על תעריף הארנונה המוטל על הנכס.

נציג המועצה הסביר, כי תוספת המילים "חברות היי-טק" לסעיף 3(ד) להחלטת המועצה נעשתה לצורך חידוד העניינים, אולם מבלי לפגוע במהות הצו ובגובה התעריפים.

עצם הסבר זה, קובע השופט קלינג, מאשר את טענת המבקשת, כי נעשה שינוי אסור בהוספת סיווג, שכן חזקה על המועצה שאינה מוציאה מעשיה לבטלה. שהרי, לו ניתן היה לסווג חברות היי-טק תחת הסיווג "משרדים", על פי הנוסח הקודם של סעיף 3(ד), לא היה צורך בהוספת המילים "חברות היי-טק". הוספתן מעידה, שבלעדיהן אין חברות היי-טק בגדר "משרדים".

שאיפתה של המועצה לסווג את המבקשת במסגרת סעיף 3(ד) נובעת משיעור הארנונה הגבוה יותר מזה המוטל על סיווג של "תעשיה" שבסעיף 3(ה).

לטענת המבקשת, אם משמיטים את התוספת של "חברות היי-טק" - הרי שבברירה שבין "משרדים" ל"תעשיה" ראוי שהיא תסווג כ"תעשיה". רק אם מתקבל טיעונה זה של המבקש, יש ממש גם בטיעונה האחר, כי הוספת הסיווג של חברות היי-טק היתה פסולה. שכן, אם המבקשת תסווג במסגרת סעיף 3(ד) גם ללא תוספת המילים "חברות היי-טק", הרי שאין בהוספה כדי "להשפיע על סכום הארנונה", כלשונה של תקנה 4 לתקנות ההסדרים, ולכן אין המדובר בתוספת אסורה.

השופט קלינג קובע, שפעילותה של המבקשת (העוסקת בעבודות ייצור ופיתוח מערכות משובצות מחשב הכוללת חומרה ותוכנה) קרובה יותר לפעילות של "תעשיה" מאשר לפעילות של "משרד".

לענייננו, קובע השופט קלינג, אין כל חשיבות למה שימש הנכס קודם לשימוש הנעשה בו על ידי המבקשת, ואף לא לייעודו על פי תוכנית המיתאר.

משקובע ביהמ"ש, כי אלמלא הוספת המילים "חברות היי-טק" לסעיף 3(ד) היה ראוי לסווג את המבקשת כ"תעשייה" על פי סעיף 3(ה), הרי שהוספת הסוג החדש משפיעה על סכום הארנונה שבו חייבת המבקשת, ולכן אסורה היא על פי הוראת תקנה 4(א) לתקנות ההסדרים.

המועצה טוענת בנוסף, שגם אם אין לראות במבקשת "משרד" וגם אם אין תוקף להוספת הסיווג של "חברות היי-טק", הרי שעדיין נופלת המבקשת בגדר הסיפא לסעיף 3(ד) - "בכל נכס אחר שאינו מופיע בהגדרות".

השופט קלינג דוחה אף טענה זו. שכן, כאשר הברירה היא בין סיווג מפורט לבין הוראת "הסף" האמורה, יש להעדיף את הסיווג המפורט - "תעשיה". בקביעה זו תומכים שני טעמים נוספים: ראשית, בענייני מיסוי יש לבחור בדרך המקלה עם החייב במס, וכאן זו הדרך של סיווגו על פי סעיף 3(ה). שנית, אם אכן ניתן היה לסווג את המבקש, בשנים קודמות, על פי סעיף 3(ד), מה ראתה המועצה לתקנו על ידי הוספת המילים "חברות היי-טק"? עצם התיקון מדבר בעד עצמו, ומעיד שקודם לתיקון לא ניתן היה לסווג את המבקשת במסגרת סעיף 3(ד).

ניסיונה של המועצה שלא לסווג את המבקשת כ"תעשייה" נעשה במיתחם הפעילות הראויה של רשות ציבורית, הרואה חובה לעצמה לגבות את מירב המיסים שהיא מוסמכת לגבות. לעומת זאת, התוספת של המילים "חברות היי-טק" היא התחכמות שאינה יאה לגוף ציבורי. המחוקק קבע מגבלות על הטלת ארנונה ועל המועצה היה לכבד רצונו זה.

התוצאה הסופית: התובענה מתקבלת. ביהמ"ש מצהיר, כי הוספת המילים "חברות היי-טק" בסעיף 3(ד) להודעה על הטלת הארנונה הכללית לשנת 77', נעשתה שלא כדין. על המועצה לחייב את המבקשת בארנונה כ"תעשייה" בהתאם לסעיף 3(ה) להחלטה.

ה"פ 1241/97 בימ"ש מחוזי בת"א. השופט: גבריאל קלינג. בשם המבקשת: עו"ד ב. סיניבר. בשם המועצה: עו"ד א. איכילוב