שינוי תעריפי הארנונה: סמכות מוגבלת

בפסק דין שניתן לאחרונה, בוחן בית המשפט העליון את חוק ההסדרים ותקנותיו בעניין שיקול הדעת של רשות מקומית בהעלאת תעריפי הארנונה ובסיווג נכסים.

איגוד ערים איילון עוסק בהפעלת אתר לסילוק פסולת בתחומה של המועצה האזורית מודיעין. עד חודש ספטמבר 1995 נוהל האתר על ידי המועצה, ומאז הועבר ניהולו לאיגוד. עם העברת הפעילות לידי האיגוד החלה המועצה לגבות ארנונה מהאתר. בשנת 1996 החליטה המועצה לגבות ארנונה בשיעור של 17 שקל למ"ר, ובשנה שלאחר מכן העלתה את התעריף ל-19 שקל למ"ר.

האיגוד עתר בהמרצת פתיחה לבית המשפט המחוזי בתל-אביב נגד המועצה, בטענה שהיא לא היתה מוסמכת להטיל על האתר ארנונה בתעריף שהטילה. לטענתו, התעריף של 17 שקל למ"ר חורג חריגה גדולה מן המסגרת המחייבת שהותוותה בחיקוקי ה"הקפאה", שמטרתם להגביל את שיקול הדעת של הרשויות המקומיות בהטלת ארנונה.

שופט בית המשפט המחוזי, גבריאל קלינג, דחה את התובענה. האיגוד הגיש ערעור לבית המשפט העליון בהרכב השופטים: הנשיא אהרון ברק, טובה שטרסברג-כהן, יצחק אנגלרד. פסק הדין ניתן על ידי השופט אנגלרד בהסכמת חבריו.

תחילה סוקר השופט אנגלרד את המסגרת הנורמטיבית של הטלת ארנונה בכלל ושל אתר הפסולת במיוחד.

בשנת 1993, עם כניסתו לתוקף של חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב) התשי"ג 1992, חל מפנה בהגדרת הסמכויות של הרשויות המקומיות בהטלת ארנונה. חוק זה בא תחת ההסדר להטלת ארנונה שהיה קבוע בפקודת העיריות. ההסדר החדש חל משנת 1993.

"חוקי ההקפאה" פעלו להשגת תכליתם בשלושה מישורים: הם חייבו הטלת ארנונה על בסיס של אופן חישוב אחיד, הם תחמו את התעריפים בסכומים מזעריים ומרביים, הם הגדילו את עידכונם השנתי.

מכוח חוק ההסדרים הותקנו תקנות ארנונה כללית ברשויות המקומיות. כעיקרון הותקנו תקנות אלה לשנת כספים אחת, כך שהיה צורך להתקין תקנות חדשות מדי שנה. עם זאת, עיקר ההוראות לא השתנה. השינויים הבולטים ביותר נגעו לקביעת שיעור העידכון ולתעריפים המזעריים והמרביים לכל סוג נכס.

בשנים 1989-1987 הטילה המועצה האזורית מודיעין ארנונה על נכסים בתחום שיפוטה תחת הסיווג "קרקע תפוסה לכל מטרה אחרת". לכל הדעות, האתר נכלל בהגדרה של "קרקע תפוסה", ובמסגרת החלטות המועצה הוא נכנס לסיווג המיוחד של "קרקע תפוסה לכל מטרה אחרת".

בשנים 1995-1990 לא הופיעה עוד הקטגוריה של "קרקע תפוסה לכל מטרה אחרת" בהחלטות המועצה, ואף לא הופיעה כל משבצת אחרת שיכלה לכלול את האתר. התוצאה היתה, שלא הוטלה ארנונה על האתר. יצוין, כי המצב המשפטי שהיה קיים עד לחקיקת חוק ההסדרים אינו רלוונטי לענייננו, משום שאין לחוק זה תחולה רטרואקטיבית.

השאלה הבסיסית היא: אם היתה המועצה מוסמכת להטיל תעריף גבוה של ארנונה על אתר ספציפי, שלגביו לא נגבתה ארנונה עד לאותה שנה.

בתקנה 8(ב) לתקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1993) נקבע כדלקמן:

"(ב) לא הוטלה בשנת הכספים 1992 ארנונה כללית על אחד מן הנכסים האחרים, תהיה הארנונה הכללית שתטיל עליו הרשות המקומית לראשונה 10 שקלים למטר".

תקנה 8 נוגעת לארנונה על "נכסים אחרים". אם נבחן כעת את המצב המשפטי שנוצר לגבי אתר הפסולת בשנת 1992, קובע השופט אנגלרד, נראה כי חלה הוראת תקנה 8(ב), משום שבשנת 1992 לא הוטלה עליו ארנונה. נמצא, כי מחובתה של המועצה היה להטיל על האתר בשנת 1993 ארנונה בשיעור של 10 שקלים למ"ר.

כעת עובר השופט אנגלרד לבחון את התקנות שהותקנו בשנת 1996, שבה הוטלה ארנונה על האתר.

שתי הוראות רלוונטיות לענייננו בתקנות ההסדרים למשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1996):

תקנה 4: "מועצה לא תשנה סוג סיווג או תת סיווג של נכס בשנת הכספים 1996 באופן המשפיע על סכום הארנונה המוטל בשל הנכס לפי תקנות אלה, אולם רשאית היא לשנות סיווג נכס אם בפועל השתנה השימוש בו".

תקנה 11(ב): "לא הוטלה בשנת הכספים 1995 ארנונה כללית על סוג נכס, תהיה הארנונה הכללית שתטיל עליו הרשות המקומית בסכום שלא יפחת מן הסכום המזערי ולא יעלה על הסכום המרבי".

בעניין זה יש להבהיר, כי החל מתקנות ההסדרים בשנת 1994 ואילך, חל שינוי בסיווג של אתר הפסולת. אם קודם הוא נכנס לקטגוריה של "נכסים אחרים" בהיותו "קרקע תפוסה" (קטגוריה שלא יוחדה לה משבצת מיוחדת בתקלנות ההסדרים 1993), הרי כעת הוא נכנס לקטגוריה של "קרקע תפוסה", שנוצרה על ידי התקנות כסוג נכס מיוחד החל משנת 1994.

בהחלטת המועצה על שיעורי הארנונה לשנת 1996 נקבעו כמה סוגי נכסים, וביניהם הקטגוריות "קרקע תפוסה" ו"נכסים אחרים". כתת סוג של "נכסים אחרים" מופיע הסיווג של "אתר לפינוי פסולת וקבורתה", כששיעור הארנונה לגביו הוא 17 שקל למ"ר. יצוין, כי המיון הזה אינו תואם את הסיווג לסוגי נכסים המופיע בתקנות. כפי שראינו, האתר נופל בתקנות תחת הסוג של "קרקע תפוסה", אך אין באי-דיוק זהו ולא כלום באשר לתוקפה של החלטת המועצה.

על רקע הוראות אלה נבין כעת את גדר המחלוקת.

המועצה טוענת, כי פעלה מכוח תקנה 11(ב) לתקנות ההסדרים 1996, שכן בשנת 1995 לא הוטלה ארנונה על האתר. לכן היא מוסמכת להטיל לראשונה על סוג זה של נכס סכום שלא יעלה על הסכום המרבי, שהוא 29.7 שקל למ"ר.

מנגד טוען האיגוד, כי התקנה השייכת לעניין היא תקנה 4 לתקנות ההסדרים 1996. תקנה 11(ב) אינה עוסקת כלל בסיווג מחודש של נכס ואינה מאפשרת יצירת סיווגים חדשים. בעניין חידושים מעין אלה עוסקת תקנה 4. תקנה 11(ב) מאפשרת הטלת ארנונה לראשונה על סוגי נכסים.

לטענת האיגוד המילה "לראשונה" מכוונת לשני תנאים מצטברים: האחד, שלא היתה קיימת בעבר חובה על המועצה להטיל ארנונה, והאחר שלא הוטלה ארנונה על הנכס בתקופת "הקפאה". במקרה הנידון, לטענת האיגוד, אין תחולה לתקנה 11(ב), שכן המועצה הייתה מחויבת להטיל ארנונה על האתר החל משנת 1993, אם מכוח סעיף 8(א) לחוק ההסדרים או מכוח תקנה 8(ב) לתקנות ההסדרים 1993, שהטילה ארנונה "עקרונית" על האתר בשיעור של 10 שקל למ"ר.

השופט אנגלרד קובע, כי השילוב של סעיף 8(א) לחוק ההסדרים - המחייב את המועצה להטיל ארנונה כללית על הנכסים שבתחומה - ותקנה 8(ב) לתקנות ההסדרים 1993, משמעותו הטלת ארנונה "עקרונית" על האתר, הנמנה עם הקטיגוריה של "נכסים אחרים", בשיעור של 10 שקלים למ"ר. העובדה שהמועצה לא חפצה לגבות מכיסה שלה ארנונה אינה מעלה ואינה מורידה מבחינת קיומו של עצם ההיטל.

לאור תקנות ההסדרים בשנים 1995-1994 ובהיעדרה של החלטה מיוחדת של המועצה, נשאר שיעור הארנונה לגבי האתר 10 שקלים למ"ר.

בכך מגיע השופט אנגלרד לשנת המחלוקת, שנת 1996. לפי מסקנתו, אין תחולה לתקנה 11(ב), משום שרבץ היטל ארנונה "עקרוני" על האתר. אתר זה נכלל, כאמור, בקטגוריה של "קרקע תפוסה". הרעיון שהמועצה יכולה לשנות את סיווגו של אתר הפסולת מ"קרקע תפוסה" לקטגוריה נפרדת, בלי להיות קשורה לשיעור הארנונה הקודם, אינו מתיישב עם תקנה 4, שתכליתה למנוע שינוי מעין זה בסיווג של נכס לשם העלאת תעריף הארנונה. מכאן, קובע השופט אנגלרד, שיעור ההיטל החדש (17 שקל למ"ר) חסר תוקף.

בתקנות ההסדרים 1996 חל שינוי לעומת התקנות הקודמות, שלפיו המועצה חייבת לעדכן את הארנונה בתוספת של %11. דין דומה חל גם בתקנות ההסדרים 1997.

התוצאה הסופית: בית המשפט קובע, כי שיעור הארנונה בגין האתר לשנת 1996 הוא 10 שקלים למ"ר בתוספת של %11, דהיינו 11.1 שקל למ"ר. בשנת 1997 יש להוסיף %11 נוספים, דהיינו 12.3654 שקל למ"ר. הערעור נתקבל בכפוף לקביעה דלעיל.

ע"א 2765/98, בית המשפט העליון. השופטים: א. ברק (נשיא), ט. שטרסברג-כהן, י. אנגלרד. בשם האיגוד: עו"ד יוסי מסר. בשם המועצה:עו"ד פז מאיר