"ברבור שחור"
במשך מאות שנים היו משוכנעים באירופה שכל הברבורים לבנים, רק לבנים. במאה ה-17, לאחר גילוי אוסטרליה, התברר שישנם בעולם גם ברבורים שחורים. נאסים ניקולס טאלב* הפך את הברבור השחור למטאפורה - אירוע נדיר, בעל השפעה דרמטית על חיינו. בתוך כך טאלב מכליל אסונות טבע כצונאמי, שינויים גיאו-פוליטיים מהגדולים בהיסטוריה, אירועים ביטחוניים מכוננים, דוגמת אירועי ה-11 בספטמבר, משברים כלכליים עולמיים ואף תגליות מדעיות חשובות כמציאת הפניצילין (ברבור שחור "חיובי") - כל אלו מהווים "ברבורים שחורים".
מה מאפיין ברבור שחור? אירוע נדיר ובלתי צפוי, משנה סדרי עולם, שבדיעבד יתברר שצפוי היה שיקרה, אך לא נערכנו לקדם את פניו. 'אירוע ברבור שחור' מאופיין בכך שלאחר הופעתו אנו רוקחים הסבר להתרחשותו הגורם לו להיראות אקראי פחות וחזוי יותר - "סיבתיות רציונאלית".
לפי הגדרה זו, אין ספק כי ניתן לסווג את התפרצות מגיפת הקורונה 2020 כ"ברבור שחור".
הדיסוננס של הרגולטור בניהול סיכונים
בשנת 2018 פרסם משרד ראש הממשלה את ה"מדריך לניהול סיכונים ברגולציה ובמדיניות ציבורית**".
הנחת היסוד המוסברת במדריך היא שהמגזר הפרטי (הן אנשים פרטיים והן חברות ועסקים, המכונים במדריך "מנהל פרויקט פרטי") פועל למקסם את רווחיו ולהגדיל את נכסיו (לאו דווקא החומריים) תוך איזון בין שלושה ערכים משתנים: הפעילות והתועלות הצומחת ממנה, הסיכונים האפשריים בפעילות ועלות אמצעי ההתמודדות עם הסיכון. תכלול של אלו מייצג למעשה את "התיאבון הסיכון".
ברור כי ככל שהנזק נמוך או אף לא מושט על המגזר הפרטי, הרי שהתיאבון לסיכון של מגזר זה ילך ויגדל. דוגמה לכך היא הקורקינטים החשמליים: אדם פרטי הנוסע בקורקינט חשמלי או חברה פרטית המשכירה את הקורקינט ללקוחות נהנים מכלי תחבורה זול ומהיר ומרווח מדמי שימוש, בהתאמה, אולם הנזק במקרה של תאונה מושט עלינו, הציבור. הנפגעים מקבלים טיפול רפואי במסגרת חוק בריאות ממלכתי ו/או במסגרת קצבאות נכות מהביטוח הלאומי (ניצול משאבים מדינתיים), והנזק לא בא על חשבון הנהג/החברה. לאור זאת התיאבון לסיכון של המגזר הפרטי יהיה גבוה.
ממשלות עוסקות בהגנה על הציבור מפני סיכונים שונים ובהם סיכונים בריאותיים, חברתיים, כלכליים, בטיחותיים, סביבתיים וכיו"ב. בניגוד למגזר הפרטי, מקבל ההחלטות הממשלתי, קרי הרגולטור, נושא באחריות לצמצום הסיכונים ונמדד לפי צמצום הסיכונים, אולם מבלי שהוא נהנה ישירות מן התועלות הכלכליות הנצמחות מהפעילות וכן בהינתן שעלות אמצעי ההתמודדות מוטלת על המפוקחים - המגזר הפרטי.
כך למשל, חנות שמוכרת מוצרים ו'מייצרת' סיכון של מכירת מוצרים מסוכנים לא מסכנת את מקבל ההחלטות הממשלתי, אלא את הציבור, אולם ברור שעל הרגולטור להתערב ולאסדר את התחום של יבוא ומכירת מוצרים, מבלי שהרווח מן הפעילות מועבר למקבל ההחלטות הממשלתי, אלא נשאר בידי הגורם המסכן.
דילמה זו הביאה לכך שבאופן מסורתי מקבלי ההחלטות במגזר הציבורי לא התמקדו בעלויות של אמצעי ההתמודדות עם הסיכונים או בתועלת מהפעילות שעל הפרק. לכן "התיאבון לסיכון" ממשלתי/רגולטורי קשה לקביעה ולכאורה לא מתיישב עם תפקידו של מקבל ההחלטות הממשלתי. לפיכך, נאמר במדריך, ניהול סיכונים ברגולציה ובמדיניות ציבורית יבוצע לפי "עקרון התועלת המצרפית".
ניהול סיכונים ומשברים על פי "עקרון התועלת המצרפית"
על פי עקרון זה, תפקידה של הממשלה הינו למקסם את הרווחה החברתית המצרפית כך שעל מקבל ההחלטות לשקול את שלושת הגורמים שתוארו לעיל:
- הפעילות והתועלות הצומחת ממנה;
- סיכונים אפשריים;
- עלות אמצעי ההתמודדות עם הסיכון.
על מקבל ההחלטות לבחור בדרך הפעולה שתפיק את מרב התועלת לציבור בסיכום הכולל. המדריך מפרט ומסביר כי "מנקודת המבט של הממשלה, הפסד של שקל בגין צמצום פעילות מועילה שקול להפסד של שקל בגין סיכון שהתממש וכן לשקל שהושקע במניעת הסיכון. לכן, על מקבל ההחלטות לשקלל יחד את כל העלויות לחברה ולבחור בחלופה שממזערת את ההפסד".
דוגמה למערכת לבטים אלו אנו רואים ממש לנגד עינינו בימים אלו של משבר הקורונה: מצד אחד, משרד הבריאות מבקש להטיל סגר מלא על מנת למנוע את ההתפשטות הנגיף, קרי מודע לסיכונים האפשריים ומנסה לצמצמם למינימום, אולם יש מי שיאמר שזאת מבלי להתחשב בעלות המצרפית ובמחיר האמיתי של אמצעי ההתמודדות עם הסיכון. מנגד, משרד האוצר מבקש להשאיר את המשק חי עד כמה שניתן מתוך ההבנה כי המחיר שנשלם כחברה וככלכלה עלול להיות גבוה מדי.
ניהול סיכונים מיועד לעזור למקבל ההחלטות לבחור וליישם את ההחלטות הנכונות בתנאים של אי ודאות, זאת כאשר עומדים לרשותו משאבים מוגבלים. מערך ניהול סיכונים טוב אמור למנוע את התממשות הסיכון, או להפחית את ההסתברות, להכין את המערכת להתמודד עם סיכונים שמופו ומומשו ולתת כלים להתמודדות עם סיכונים שלא מופו ומומשו.
במשבר זה, כמו בכל אירוע המחייב ניהול סיכונים מושכל, על הרגולטור לקבל החלטה בהתאם לעקרון התועלת המצרפית, כלומר לבחור בדרכי פעולה והשתת מגבלות על הציבור שיפיקו את מרב התועלת לציבור בסכום כולל.
אסטרטגיות לניהול סיכונים
ניתן לסווג את הסיכונים לארבע קטגוריות על פי חומרתם, כשלכל קטגוריה ישנן מספר אסטרטגיות שונות לטיפול בסיכון, ועל כך גם מרחיב המדריך:
bdo4graph
א. סיכון בעל נזק והסתברות צפויים גבוהים - סיכונים אלו נמצאים בראש סדר העדיפויות של ההנהלה והאחראי על ניהול הסיכונים בארגון. מנקודת מבט הרגולטור, לרוב נדרש לטפל בהם באמצעות נורמות מחייבות או אישורים מראש. מנקודת מבט פרטית, במקרה זה סביר להניח שהאסטרטגיה שתבחר תהיה חיזוק סביבת הבקרה וחיזוק התרבות הארגונית ו/או העברת הנזק לגורם אחר (דוגמת רכישת כיסוי ביטוחי).
ב. סיכון בו הנזק והסתברות הצפויים נמוכים - לרוב האסטרטגיה שתיבחר תהיה "קבלת הסיכון" או צמצום הסיכון תוך התערבות מועטה.
ג. סיכון בו הנזק הצפוי נמוך, אך ההסתברות הצפויה גבוהה - אלו יהיו לרוב הסיכונים השגרתיים בכל ארגון והאסטרטגיה שתיבחר תהיה חיזוק הבקרות המונעות, המפצות או המגלות וחיזוק התרבות הארגונית.
ד. סיכון בו הנזק הצפוי גבוה אך ההסתברות להתרחשותו נמוכה - אירועים נדירים עם השפעה הרסנית. בקטגוריה זו מתחבאים "הברבורים השחורים" ויחד איתם הדילמה הגדולה של מקבלי ההחלטות. מחד גיסא, העלות להתכונן לברבור יכולה להיות עצומה, ומאידך גיסא, אם חלילה יופיע ברבור שחור ונמצא עצמנו לא ערוכים מספיק, אנו עלולים "לסגור את העסק".
טיפול ב"ברבורים שחורים"
על פי המדריך, הגישה המועדפת לטיפול בסיכונים הנדירים היא באמצעות 'שיטות של ביטוח', ואלו כ וללות שלושה יישומים אפשריים:
1. הטלת חובה לרכוש פוליסות ביטוח כנגד הנזק. דוגמה לכך היא החובה על חברות הביטוח לרכוש ביטוחי משנה.
2. סבסוד פוליסת ביטוח מפני הנזק, לדוגמה: "הקרן לביטוח נזקי טבע בחקלאות".
3. ניהול משברים - טיפול בדיעבד - בעוד שניהול סיכונים עוסק בצעדים מוקדמים שמטרתם להפחית מראש את ההסתברות להתממשות הסיכון ו/או את עוצמת הנזק במקרה של התממשותו, תהליך ניהול משברים עוסק בשאלה כיצד על הארגון או המדינה לטפל באירועים שלאחר התממשות הסיכון.
האתגר המרכזי של ניהול משברים הוא שהמערכת נדרשת לפעול מהר, בתנאי לחץ ואי ודאות עצומה - תנאים גרועים לקבלת החלטות! במקרה של הופעת ברבור שחור האופציה של ניהול משברים היא האופציה היחידה העומדת לפני מנהל הסיכונים.
תוכנית לניהול משברים כוללת מענה לשלושת השלבים לטיפול בסיכון:
1. מענה מיידי - ייצוב המצב וטיפול דחוף. שלב זה כולל חילוץ והצלה, תיחום מקור הנזק, מניעת התפשטותו ותקשור האירוע.
2. מענה משני - הפעלה של תפקודים חיוניים. שלב זה כולל הפעלה מחדש של תפקודים חיוניים, בכלל זה מתקנים לשעת חירום, גיבוש שיטות עבודה חליפיות ואספקת שירותים חיוניים לאוכלוסיה.
3. היערכות לסיום האירוע - שיקום וחזרה לשגרה. הערכות לשלב זה צריכה להיות משולבת למעשה כבר בשלב ה"מענה המשני".
מחשבות ותהיות...
תוך כדי הצפייה מרחוק בפעולות גורמי הממשל להתמודדות עם המשבר הנוכחי עלו בפני הכותבים מספר שאלות ותהיות:
- האם יש לנו "מנהל סיכונים לאומי" מובחן הפועל לפי עקרון "התועלת המצרפית"? האם ישנו גורם אחד (איש או מוסד ממשלתי) הממונה על ניהול הסיכונים בשעת משבר והשואף לבחור בדרך הפעולה שתפיק את מרב התועלת לציבור בסיכום הכולל ובכלל ההיבטים?
- האם יש לנו 'קו הפרדה' בין מנהל הסיכונים, שמתפקידו לאבחן את מפת הסיכונים על כל היבטיה ולהציע פתרונות בהתאם לעיקרון "התועלת המצרפית" לבין הגורם המחליט, או שמא זהו 'מעבר חצייה' ולא אחת מקבל ההחלטות הוא גם מנהל הסיכונים?
- מאחר שמגיפה היא סיכון שמופה על ידי משרד הבריאות, האם עוד בשלב ניהול הסיכונים (ההיערכות המוקדמת) הרגולציה קבעה הנחיות מתאימות למקרה של התפרצות מגיפה ובהתאם לעיקרון התועלת המצרפית? האם הייתה תכנית מגירה סדורה לטיפול בסיכון מסוג מגיפה? האם במסגרת ניהול הסיכונים נלקחו בחשבון מסקנות ממשברי בריאות אחרים בעולם (אפילו אלו מהעבר הקרוב - סין)? האם ניתן היה לצפות פערים אשר בגינם ישראל פחות מוכנה להתמודדות עם מגיפה, כגון: מלאי מינימום של תרופות, אמצעי מיגון ומכונות אשר נצרכים להתמודדות גם בעת קרות אירוע ביטחוני כמלחמה?
- בהינתן שהמערכת השלטונית מנהלת כעת משבר - האם מיושמת אותה תורה שמתוארת במדריך משרד ראש הממשלה לניהול משבר? האם התוכנית כוללת את שלושת השלבים האמורים במדריך? האמנן ננקטים צעדים שמביאים למרב התועלת לציבור בסיכום הכולל? האם תופסים הפסד של שקל בגין צמצום פעילות מועילה כשקול להפסד של שקל בגין סיכון שהתממש וכן לשקל שהושקע במניעת הסיכון? האם נערכים כבר עכשיו כיאות ל'נקודת היציאה' מהמשבר?
סעיף 2 לחוק המטה לביטחון לאומי, תשס"ח-2008, קובע את תפקידי המטה, לרבות "להכין ולהגיש לוועדת השרים לענייני ביטחון לאומי, אחת לשנה לפחות, הערכה שנתית ורב-שנתית של המצב המדיני-ביטחוני, וכן להכין הערכות מצב לגבי עניינים המשיקים להן, לרבות חוות דעת וניתוח בתחומי המודיעין השונים, לפי הצורך ובאישור ראש הממשלה; הערכות מצב כאמור וכן הערכות מטעם הגופים הביטחוניים שראש הממשלה ממונה עליהם, צבא הגנה לישראל, משרד הביטחון, משרד החוץ והמשרד לביטחון הפנים, יוגשו לראש הממשלה ויידונו בוועדת השרים לענייני ביטחון לאומי, לפחות אחת לשנה...".
האם מכאן ניתן ללמוד כי המטה לביטחון לאומי הוא מנהל הסיכונים הלאומי המדווח לראש הממשלה ולוועדת השרים לענייני ביטחון לאומי?
ברור לנו כי בעתיד נדרש לסוגייה זו, בין אם ביום שאחרי המשבר הנוכחי (אולי כחלק מתובנות של ועדת חקירה ממלכתית?) ובין אם כחלק מהבניית מערך ניהול סיכונים מדיני כולל. מעשה רצוי יהיה לקבוע בחוק את מנהל הסיכונים הלאומי, תפקידיו וסמכויותיו (המטה לביטחון לאומי? רשות לאומית לניהול סיכונים?) ולהבחין בינו לבין מקבלי ההחלטות.
*בספרו "הברבור השחור", 2007, הוצאת דביר, מאנגלית אורי שגיא
**מדריך לניהול סיכונים ברגולציה ובמדיניות ציבורית, משרד ראש הממשלה, יוני 2018, עורך: גיא מור
למידע נוסף ועדכני בנוגע להתמודדות עסקית בצל הקורונה בבלוג ייעודי של BDO>>