"כרגע יש לנו משימה כבדה מאוד, והיא יישום חוק אכיפה מינהלית" - כך פתח היום (ג') עו"ד שוני אלבק, היועץ המשפטי של רשות ניירות ערך, את תדרוך העיתונאים בעקבות אישור החוק אמש (ב') בכנסת בקריאה שנייה ושלישית.
החוק, שגובש על-ידי רשות ניירות ערך בסיוע משרד המשפטים, יאפשר הליך של אכיפה מינהלית לצד אמצעי האכיפה הפליליים המיושמים כיום ברשות. למרות שהחוק נכנס היום לתוקף, הוא ייושם רק בשבועות הקרובים לאחר שתוקם הוועדה המינהלית שתעמוד בראש הליך האכיפה.
"היום יש לנו מסלול נוסף שמאפשר לפעול נגד עבירות פליליות בעלות עוצמה חלשה. הבעיה בהליך הפלילי היא שהוא כבד וגס מדי, והתוצאה של השימוש רק בהליך כזה לאורך השנים הוא נקיטת יתר בהליכים פליליים, ולעיתים לא נקטנו כלל באכיפה", אומר אלבק.
לדבריו, הליך האכיפה המינהלי יביא לכך שכספו של הציבור ינוהל טוב יותר, יביא לשיפור הניהול הכספי ולסנקציות של הגבלת עיסוק.
לדברי רשות ניירות ערך, ההליכים הפליליים שהיו נהוגים עד היום הם ארוכים ויקרים. מערכת בתי המשפט עמוסה יותר, ולכן ההליכים הפליליים נמשכים זמן רב, מה שמביא, לדעת הרשות, לפגיעה בהרתעה.
בנוסף, נטען כי הכלי הפלילי מיועד בעיקרו לעבירות בדרגת חומרה גבוהה ולא להפרות קלות, ולכן אין התאמה בין ההפרה לבין הסנקציה. התוצאה - כך טענה הרשות במהלך גיבוש החוק - היא שחלק מההפרות מקבלות מענה בלתי אפקטיבי, והדבר פוגע ביעילות האכיפה בשוק ההון.
החוק כולל רשימה של הפרות מינהליות ומתייחס ל-3 החוקים המרכזיים שאותם אוכפת הרשות - חוק ניירות ערך, חוק הייעוץ וחוק השקעות משותפות בנאמנות.
בין השאר כוללת רשימה זו עבירות הנכללות בחוק ניירות ערך, דוגמת איסור על מסחר במידע פנים, איסור על פרסום פרט מטעה לציבור, ביצוע מצג כוזב או מטעה כדי להניע לביצוע עסקה בניירות ערך וביצוע עסקאות מתואמות במטרה להשפיע שער נייר ערך.
בתחום ההשקעות כוללת הרשימה הפרות אשר תכליתן הטיית שיקול-דעת היועץ, כגון קבלת טובת הנאה בקשר עם ייעוץ/שיווק השקעות שאינה שכר, מתן טובת הנאה ליועץ כדי לקדם מוצרים מועדפים, הצעת תשלום על-ידי מנהל קרן כדי לקדם רכישת יחידות בקרן ועוד.
ההליך המינהלי, כך לפי החוק, יחול על תאגידים מדווחים, על נושאי משרה שהם דירקטורים ומנכ"לים, על נושאי משרה פיקוחית ועל מנהלי כספים עבור אחרים: מנהלי קרנות נאמנות, נושאי משרה בקרנות נאמנות, יועצי השקעות, משווקי השקעות ומנהלי תיקי השקעות, על משקיעים בניירות ערך ועל כל אדם בהתייחס לעבירות לשימוש אסור במידע פנים.
"אין לנו שום כוונה להביא אדם לפשיטת-רגל", מסביר אלבק בהתייחס לסנקציות הכספיות שיוטלו על מפרים, אך באותה נשימה הוא מזכיר כי החוק לא מאפשר לשפות או לבטח עובד, כך שהתשלום תמיד ייצא מכיסו הפרטי.
לדברי אלבק, הרשות מאמינה כי גודל החשיפה על נושאי המשרה היא אמיתית ומאוזנת ומתאימה פחות או יותר לרמת ההכנסות של אותם מפרים.
ההליך המינהלי יאפשר, מלבד הטלת סנקציות כספיות, גם הגבלת עיסוק של עד שנה לעובד: "אבל מצד שני, מתוך ניסיון הרשות, הגבלת העיסוק היא סנקציה מאוד אפקטיבית, כי היא פוגעת באדם ובמעמד החברתי שלו, ולכן היא משמעותית", הסביר אלבק, והוסיף כי לחוק נכנס שינוי משמעותי שיאפשר נקיטת פעולות לתיקון ההפרה כמו תשלום לצד שנפגע: "אדם שהרוויח כסף על חשבון מישהו אחר, צריך להחזיר לו אותו", אומר אלבק.
מי אם כן מוסמך לפתוח בהליך מינהלי? בהתאם לחוק, יו"ר רשות ניירות ערך יכול להורות על פתיחת הליך כזה, ולאחר בירור יוזמן האדם או הגוף שנגדו נאספו ראיות לשימוע בפני ועדת האכיפה המינהלית, שתורכב מעובד רשות הכשיר לכהן כשופט מחוזי ומשני חברים נוספים שימונו-ידי שר המשפטים, האחד משפטן והשני איש שוק הון.
"אנחנו נפרסם את השיקולים לקביעת ההליך", מסביר אלבק, ומדגיש כי הליך מינהלי לא גורר אחריו קלון ומאפשר זכות ערעור לבית המשפט הכלכלי על החלטת הוועדה.
"היו הרבה טענות נגד הרשות כי מדובר בהליך אגרסיבי מדי, אבל ועדת האכיפה המינהלית כוללת שני חברים חיצוניים לרשות, עצמאיים לחלוטין גם במינוי שלהם וגם בחשיבה שלהם, ולכן הם יוצרים איזון בהליך", אומר אלבק בתגובה לטענות שהועלו, לפיהן הוועדה העתידית תהיה למעשה זרוע נוספת של הרשות ולא ועדה אובייקטיבית שתאפשר הליך הוגן.
"הרשות מבינה את גודל האחריות שקיבלה,.ברור לנו לחלוטין שיש לנו כלי אפקטיבי שעלול להיות אגרסיבי, אבל אנחנו באמת חושבים שצריך להפעיל אותו בצורה נכונה. אני חושב שהחששות של גורמים שונים בשוק ההון שהוא יופעל בצורה לא מידתית הן חששות-שווא", אומר אלבק.
לדבריו, החוק לא מאפשר לרשות לשחק בין ההליך הפלילי לבין ההליך המינהלי: "אם יתברר במהלך ההליך שקיימת עבירה נוספת פלילית, אזי ניתן במקרה הזה ללכת להליך פלילי", אומר אלבק, ומזכיר את החשיבות שהבחירה לקבוע כי עבירה מסוימת מתאימה להליך מינהלי היא סופית.
אלא שמתברר כי ניתן יהיה גם להימנע מהליך מינהלי במקרה שתאגיד יחליט לאמץ תוכנית של אכיפה פנימית. אפשרות זו, טוענת הרשות, יכולה גם לשמש הגנה למנכ"ל במסגרת הטלת אחריות פיקוחית עליו.
"אנחנו רוצים לעודד מצבים בהם יגיע לרשות מיוזמתו מנכ"ל וחושף עבירה", מסבירה עו"ד יעל אלמוג, מנהלת המחלקה הבינלאומית ויועצת בכירה ברשות ניירות ערך.
לדבריה, הרשות הוסיפה בחוק "סוכריות" למי שיבצע את ההליך: "אנחנו מתמרצים בשני דברים: תאגידים שיאמצו תוכנית אכיפה פנימית ייכללו כשיקול להליכים שיופעלו, ותינתן הגנה למנכלים שיוכיחו אימוץ תוכנית כזאת", אומרת אלמוג.
אלא שכאמור, לא כולם מרוצים מתחולתו של החוק החדש: "החוק עלול להביא לכך שדירקטורים ומנכ"לים עלולים להיות חשופים אישית בצורה קיצונית ובעייתית", אומר עו"ד אמיר שרף, שותף וראש מחלקת שוק ההון וניירות ערך במשרד עורכי הדין תדמור ושות', שכיהן בעבר כסגן היועץ המשפטי ברשות ניירות ערך.
לדבריו, לאדם שנחשד בהפרה מינהלית אין את מנגנוני ההגנה שמעניק לו המשפט הפלילי: "למשל, הזכות להימנע מהפללה עצמית, זאת ביחד עם חומרת הסנקציות שניתן להטיל על יחידים בסיום ההליך המינהלי. להשלמת התמונה העגומה, יש להזכיר כי החוק אוסר באופן מפורש לבטח או לשפות את נושאי המשרה על הקנות האישיים הגבוהים".
לדברי שרף, החוק טומן אלמנט קריטי נוסף מבחינתם של המנכ"לים בחברות הציבוריות ובגופים המפוקחים אחרים: "המנכ"ל, גם אם אינו מעורב כלל בהפרה כלשהי, יהיה אחראי באופן כמעט אוטומטי באחריות פיקוחית להפרות של התאגיד או של עובדיו. עם זאת, החוק קובע דרך למנכ"ל להגן על עצמו מפני אחריות אוטומטית, אם הוכיח כי נקט אמצעים סבירים למניעת ההפרה", אומר שרף.
רשימת ההפרות המינהליות
1. איסור על מסחר במידע פנים
2. איסור על פרסום פרט מטעה לציבור
3. מתן מידע כוזב/מטעה כדי להניע לביצוע עסקה בניירות ערך
4. השפעה אסורה על שער נייר ערך
5. קבלת טובת הנאה בקשר עם ייעוץ או שיווק השקעות שאינה שכר
6. מתן טובת הנאה ליועץ כדי לקדם מוצרים בניגוד לטובת הלקוח
7. מנהל קרן הציע תשלום או הטבה בקשר לרכישת יחידות בקרן
8. שימוש בנכסי קרן באופן אסור
הסנקציות על הפרה
• הטלת קנסות כספיים בסכום של עד מיליון שקל ליחיד ועד 5 מיליון שקל לתאגיד.
• איסור על כהונה בגופים המפוקחים על-ידי רשות ניירות ערך (חברות ציבוריות, חתמים, מנהלי קרנות, נאמנים ובעלי רישיון) לתקופה של עד שנה בלבד, ובאישור בית המשפט עד 5 שנים.
• ביטול רישיון של בעל רישיון לפי חוק הייעוץ או אישור של מנהל קרן ונאמן או שלילתם לתקופה של שנה, ובאישור בית המשפט לתקופה העולה על כך.
• חיוב בנקיטה של פעולות לתיקון ההפרה ולמניעת הישנותה.
• תשלום לנפגע ההפרה.