עו"ד בלס: בעייתיות בקוד האתי לשרים של ועדת נאמן

הצעתה של ועדת השרים בראשות שר המשפטים לשעבר יעקב נאמן, לכונן כללי אתיקה לשרי הממשלה, אינה מאפשרת מתן סמכויות חקירה לוועדת האתיקה שתקום מכוח הכללים - כך עולה מחוות-דעת שחיבר המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ) לפני כשנתיים, עו"ד מייק בלס, שהגיעה לידי "גלובס".

זאת, בניגוד לעמדתם של חברי ועדת נאמן, שלפיה ניתן יהיה להסמיך את ועדת האתיקה, שתדון בהפרת כללי האתיקה על-ידי חברי הממשלה, באמצעות מתן סמכויות של ועדת בדיקה ממשלתית.

בשבוע שעבר נחשף ב"גלובס" כי הממשלה מתכוונת לפעול לעיגונם של כללי אתיקה לשרים ולסגני שרים במהלך החודשים הקרובים, ככל הנראה עד סוף שנת 2013.

לפני כ-3 שבועות הפיץ מזכיר הממשלה, אביחי מנדלבליט, לשרים את נוסח כללי האתיקה שגיבשה ועדת נאמן בתקופת הממשלה הקודמת. השרים הונחו להעביר את הערותיהם עד סוף חודש ספטמבר.

בניגוד לעמדת הוועדה הציבורית בראשות נשיא בית המשפט העליון בדימוס מאיר שמגר, הציעה ועדת נאמן כי שר שיימצא שהפר את כללי האתיקה - לא ניתן יהיה להשעותו לתקופה קצובה, אלא להעבירו מכהונתו בלבד. עוד הציע נאמן לתת לוועדת האתיקה סמכות לאפשר לשר להפר כל אחד מהכללים שעל קיומם היא עצמה אמונה.

חוות-דעתו של עו"ד בלס הועברה לשרי הממשלה ביולי 2011, לפני כשנתיים. בניגוד להצעת ועדת שמגר, החליטה ועדת נאמן שלא ליזום כל תיקון בחקיקה כדי להתאים את הוראות החוק לכללי האתיקה.

בלס הבהיר כי "מעמדם הנורמטיבי של הכללים המוצעים הוא מעמד של החלטת ממשלה. אין בכוחה של החלטת ממשלה זו כדי לפגוע בדין הקיים. מטבע הדברים, הוראות הקבועות בחקיקה ראשית ובחקיקת משנה גוברות על האמור בכללים אלה, ככל שיתעורר סתירות או אי-התאמות".

באשר לרוב תיקוני החקיקה, קובע בלס כי אף שתיקונים אלה היו יכולים לסייע להבהרת המצב המשפטי, אין הכרח לבצעם, וניתן להסתדר גם עם החקיקה הקיימת.

כך למשל, במקום שבו כללי האתיקה מציבים רף נורמטיבי גבוה יותר מזה המצוין בחקיקה בנושאים מסוימים, מציין המשנה ליועמ"ש כי "מדובר בנורמות אתיות, שהממשלה קובעת לעצמה, לפנים משורת הדין החקוק, והן נועדו להוסיף על האמור בכל דבר חקיקה, ולא לגרוע ממנו".

בעייתיות מסוימת עלולה להתגלע, לדעת בלס, בנושא ההגבלות המוטלות על שרים לאחר פרישה. זאת, מאחר ש"אין בסיס משפטי בחוק, לקבוע כי שר מחויב לעמוד בכללים שקבעה הממשלה, ויחולו עליו רק ההוראות הקבועות בחוק". על שר לשעבר גם לא ניתן להטיל כל סנקציה, שכן הסנקציה היחידה האפשרית היא העברת שר מכהונתו על-ידי ראש הממשלה.

הבעיה העיקרית שמזהה בלס היא באשר לכוונה לתת לוועדת האתיקה סמכויות חקירה, הדומות לאלה של ועדת בדיקה ממשלתית.

"ייתכן שיידרש לערוך תיקון חקיקה בנוגע להקניית סמכויות של ועדת חקירה לוועדת האתיקה", כותב בלס. "אמנם סעיף בחוק הממשלה מאפשר לשר המשפטים בנסיבות מסוימות להקנות סמכויות חקירה לוועדת בדיקה ממשלתית. עם זאת, השימוש בסעיף זה בנסיבות הללו מעורר קשיים משפטיים אחדים. ועדת בדיקה היא ועדה שמינה שר לבדיקת נושא או אירוע מסוים המצוי בתחום סמכותו. על-פי הכללים, ועדת האתיקה ממונה על-ידי הממשלה - ולא על-ידי שר מסוים".

עוד מציין בלס כי תפקידה של ועדת האתיקה יהיה לעסוק באופן שוטף ורחב בענייני האתיקה, ולאו דווקא באירוע מסוים. בנוסף, ועדת בדיקה ממשלתית יכולה לקבל סמכויות חקירה רק אם בראשה עומד שופט בדימוס, ואילו כללי האתיקה מאפשרים למנות ליו"ר הוועדה גם מי שאינו שופט בדימוס.

"נוכח קשיים אלה", מסכם בלס, "ייתכן שלא ניתן יהיה להסתפק בכללים עצמם, ויהיה צורך לשקול אם לערוך תיקון חקיקה על מנת לתקף אותם".