ועדת הערר: "אין פיצוי בגין ירידת ערך על התנפצות חלומות"

ועדת הערר המחוזית בראשות עו"ד מיכה גדרון דחתה לאחרונה את תביעות הפיצויים שהגישו בעלי קרקעות באזור ה"באסה" בהרצליה (מלשון ביצה), עליהן הוקם הפארק העירוני של העיר הרצליה, בסמוך לקניון שבעת הכוכבים. מדובר בפסיקה נוספת בשורה של פסיקות המצמצמות את סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, הקובע כי בעל נכס שמוצא עצמו נפגע כתוצאה מתוכנית, יכול לתבוע פיצויים בגין ירידת ערך הנכס.

מדובר בקרקעות חקלאיות בשטח 800 דונם, שרובן מוחזקות על ידי בעלים פרטיים רבים, שקידמו במשך השנים תוכנית לשינוי יעוד הקרקע לבנייה. אלא שהעירייה התנגדה לדון בתוכנית ובשנת 2003 פירסמה למתן תוקף תוכנית חדשה שמייעדת את קרקעות הבעלים לשטח ציבורי פתוח, עליו ניתן להקים פארק ציבורי. לאחר סכסוך משפטי שהגיע עד לבית המשפט העליון, הקימה עיריית הרצליה על הקרקעות את פארק הרצליה ובעלי הקרקעות הגישו כנגד הוועדה המקומית תביעות פיצויים.

הוועדה המקומית לתכנון ובנייה הרצליה דחתה את תביעות הפיצויים, ובעלי הקרקעות הגישו ערר לוועדת הערר על ההחלטה. לטענתם, בעקבות אישור התוכנית, נפגע הפוטנציאל התכנוני של הקרקעות לשינוי יעודן מחקלאות לבנייה, ועל כן הם זכאים לפיצויים בגין ירידת ערך קרקעותיהם.

לטענת הוועדה המקומית, מחירי הקרקעות לפני כניסת התוכנית לתוקף לא היו מבוססים על "ציפייה סבירה בנסיבות העניין" לשינוי יעודן, אלא על הנחה ספקולטיבית וחסרת כל בסיס תכנוני, כי ייעוד הקרקעות ישונה. לטענתה הפסיקה אינה מכירה בפגיעה בפוטנציאל תכנוני ספקולטיבי שכזה לצורך פיצוי, להבדיל מפגיעה בפוטנציאל תכנוני המבוסס על הליכי תכנון ממשיים לאישור תוכנית.

גדרון הסתמך בקביעתו על "הלכת בירנבך" המסייגת את הזכאות לפיצויים, וקובעת כי לא כל פגיעה בפוטנציאל התכנוני של קרקע היא ברת פיצוי מכח סעיף 197, אלא רק במקרים בהם קיימת "ציפייה סבירה בנסיבות העניין" כי יעוד הקרקע ישונה או כי תאושר תוכנית משביחה אחרת. גדרון מסביר כי הפסיקה לא מוצאת לנכון לפצות בעל קרקע, בגין תוכנית שאושרה, רק משום שהיא גונזת את הציפיות שהיו בשוק לשינוי יעוד הקרקע, כאשר הציפיות התבססו על ספקולציה בלבד ולא על מהלכים תכנוניים ממשיים.

לדבריו יש לבדוק על מה ביסס השוק את הציפייה לשינוי ייעוד או השבחת הקרקע שהביאה לעליית מחיר. האם על פעולות ועובדות המהוות "ציפייה סבירה בנסיבות העניין" או על ציפייה בלתי מבוססת לשינוי יעוד, כך שמחיר השוק הוא מחיר ספקולטיבי שאינה ברת פיצוי. גדרון מסכם כי "על פי הלכת בירנבך אין לשלם פיצוי בגין ירידת ערך מהקופה הציבורית על התנפצות חלומות".

חלק מבעלי הקרקע טענו כי הפוטנציאל התכנוני בקרקע שבבעלותם נבע ממיקום הקרקע במרכז הארץ. לטענתם, בכל קרקע חקלאית במרכז הארץ יש פוטנציאל לשינוי יעוד, ומחיר הקרקע ערב אישור התוכנית שיקף פוטנציאל זה, בעוד אישור התוכנית גנז את הסיכוי לשינוי היעוד. גדרון דחה את הטענה וציין כי עצם מיקומה של קרקע אינו יכול לבסס ציפייה סבירה לאישור תוכנית שתשביח את הקרקע. כך גם טענה כי יעודה של קרקע גובלת שונה, אינה מספיקה כדי להוכיח ציפייה סבירה לשינוי יעוד הקרקע המדוברת.

לדברי גדרון, יש להוכיח כי מחירי השוק ערב אישור התוכנית הפוגעת לא היו ספקולטיביים אלא התבססו על "ציפייה סבירה" לשינוי יעודם או לאישור תוכנית משביחה אחרת. השמאים מטעם בעלי הקרקעות טענו בעררים כי לא ניתן להתעלם מהתגובה החד משמעית של השוק לאישור התוכנית המוכיחה כי מחירי הקרקעות ירדו. גידרון לעומת זאת מדגיש בהחלטה, כי יש להוכיח שהמחירים הגבוהים יותר שהיו ערב אישור התוכנית לא היו תוצאה של ספקולציה.
לדברי גדרון, עילה לתביעת פיצויים קיימת, רק שניתן להוכיח כי הפגיעה בפוטנציאל התכנוני של קרקע בשעת כניסת התוכנית הפוגעת לתוקף, התרחשה לאחר שהתקיים הליך תכנוני המתייחס לתוכנית קונקרטית לשינוי יעוד הקרקע ושקיים סיכוי גבוה וממשי לאישורה של תוכנית זו.

מנגד, מציין גדרון, ציפייה סבירה המתבססת על עובדות שאינן תכנוניות כמו הצהרות של ראש עיר על כוונתו לפעול להפשרת אזור מסוים לבנייה, או הסכם עם מינהל מקרקעי ישראל, אינם מהווים הליך תכנוני ממשי לאישורה של תוכנית קונקרטית. "ההליכים התכנוניים הרלוונטיים צריכים לחצות לכל הפחות רף תכנוני מינימאלי שכל עוד לא התקיים, לא ניתן לומר כי קיים סיכוי גבוה וממשי לאישור התוכנית" מציין גדרון.

"על מנת שניתן יהיה לומר כי התקיימו ערב אישור התכונית הפוגעת הליכים תכנוניים לשינוי יעוד או תוכנית משביחה אחרת, חייבת להתקבל לכל הפחות החלטה של מוסד התכנון המוסמך לאשר את התוכנית, לפיה על דעת אותו מוסד תכנון, ראוי ונכון לקדם את התוכנית ולאשר אותה", מוסיף גדרון. "כל עוד לא התקבלה החלטה כזאת, לא ניתן לומר כי התקיימו ערב אישור התוכנית הפוגעת הליכי תכנוניים לשינוי יעוד הקרקע או לאישור תוכנית משביחה אחרת, שהיה סיכוי ממשי או גבוה שתאושר".

לדברי גדרון, מוסד תכנון זה יהיה בדרך כלל הועדה המחוזית, ובדרך כלל יהיה מדובר על החלטה להפקיד את התוכנית בתנאים או ללא תנאים. יחד עם זאת, מציין גדרון, כי גם החלטת מוסד התכנון לא מעניקה אוטומטית פוטנציאל תכנוני שהפגיעה בו ברת מתן פיצויים. הדבר תלוי לדבריו, בתוכן ההחלטה, התנאים שנקבעו להפקדה, ועל כן יש לבדוק האם החלטה זו מקימה ציפייה סבירה לאישור התוכנית.

"ככל שהליכי התכנון יתקדמו במעלה הדרך לאישורה הסופי כך תהייה הנטייה גדולה יותר לקבוע כי קיימים הליכים תכנוניים ממשיים לאישור תוכנית אשר הסיכוי להתממשותם גדול וכי לקרקע יש פוטנציאל תכנוני שהפגיעה בו מחיבת תשלום פיצוי".

גדרון מציין למשל כי החלטה של וועדה מקומית להמליץ בפני ועדה מחוזית על הפקדת תוכנית, אינה מספיקה כשלעצמה כדי להוכיח ציפייה סבירה. "קיימים מקרים רבים בהם הוועדה המקומית ממליצה לוועדה המחוזית על הפקדת תוכנית לשינוי יעוד או לתוספת אחוזי בנייה וזו נדחית על הסף על ידי הוועדה המחוזית אשר מחליטה לא להפקיד את התוכנית".

לדברי גדרון, מאחר ובעלי הקרקעות בפארק הבאסה לא טענו כי התקיים הליך תכנוני כלשהו לשינוי יעוד הקרקע, לא הוכח כי לקרקעות היה פוטנציאל תכנוני לשינוי יעוד, או שפוטנציאל זה נדחה. על כן גדרון דחה את העררים.