אבי בן בסט / צילום: אוריה תדמור
מאבקי סמכויות בין המפקחים על שוק ההון הם האתגר המרכזי שעומד בפני משה כחלון, אם ימונה בסופו של דבר לשר אוצר וינסה לממש את תוכניותיו השאפתניות לרפורמות בשוק ההון ובבנקאות - כך סבור פרופ' אבי בן-בסט, לשעבר מנכ"ל האוצר. בראיון ל"גלובס", מותח בן-בסט ביקורת על מודל הרפורמה שמקדם יו"ר הרשות לניירות ערך שמואל האוזר, שנחשף ב"גלובס", ותוקף את התפיסה שמחלקת בין שיקולי תחרות לשיקולי יציבות.
רעיונותיו של כחלון לביטוח פיקדונות, בנקים אינטרנטים, הפרדת כרטיסי האשראי מהבנקים וצעדים אחרים, זוכים מאז הבחירות להתעניינות מחודשת. אבל עוד לפני שינקוט בצעדים כלשהם (בהנחה כמובן שיתמנה לשר אוצר), מתכנן כחלון ליזום בשלב ראשון רפורמה מרחיקת לכת במבנה הפיקוח על שוק ההון, המפוצל כיום בין ארבעה או חמישה מפקחים. הרפורמה שמציע כחלון נבנתה על ידי יועציו על בסיס מודל מפורט שהציע בן-בסט לפני מספר שנים.
העיסוק של בן-בסט בפיקוח על שוק ההון החל לפני יותר משני עשורים. ב-1995, כבכיר בבנק ישראל, עמד בן-בסט בראש ועדה שכללה מלבדו את ארבעת המפקחים העיקריים. הוועדה המליצה להקים מנגנון תיאום מחייב בין המפקחים שיהיה בעל סמכויות הכרעה. "ההמלצה לא יושמה", נזכר בן-בסט, "כי זמן לא רב אחרי הגשת ההמלצות נערכו בחירות ואני עזבתי את בנק ישראל. אגב, לא פרסמנו דוח כי המחלוקות בין המפקחים היו כל כך עמוקות שאי אפשר לכתוב דוח מוסכם. ההסכמה היחידה הייתה על ההמלצות".
ב-2004 חזר בן-בסט לעסוק בנושא כחוקר במכון לדמוקרטיה, וב-2007 פרסם הצוות בראשותו מחקר מקיף על הפיקוח על שוק ההון - מחקר שכלל גם המלצות למודל חדש לפיקוח שבמרכזו הקמת רשות-על ובתוכה מחלקות מתמחות שיחליפו את המפקחים הקיימים. ועדה בראשות מנכ"ל האוצר דאז ירום אריאב מונתה לקדם את ההמלצות, אך סיימה את דיוניה מבלי להגיע להסכמות על רקע ריב סמכויות בין הרגולטורים השונים. "פוליטיקה מוסדית מה לעשות היא חלק מהכלכלה היישומית", אומר בן-בסט.
- מה היית ממליץ לשר האוצר לעשות?
"כדאי להקים מחדש צוות שיבדוק את המודל הרצוי. צוות שהרגולטורים יהיו חברים בו אבל שלא יהיו רוב. צריך שיהיה רוב מקרב אנשי המקצוע שאינם חלק מהמוסדות המפקחים, גם אישים כמו מנכ"ל האוצר או המשנה לנגיד בנק ישראל הם חלק מהמוסדות האלה. התהליך עצמו יכול לקחת שנה-שנתיים בגלל שהוא דורש בין היתר שינוי של הרבה מאוד חוקים".
- אפשר להעריך שההתנגדות הגדולה ביותר תהיה להוצאת המפקח על הבנקים מבנק ישראל?
גם לשר האוצר יש רצון לשמור אצלו את רשות ניירות ערך ואת אגף שוק ההון, אבל אין ספק שהמפקח על הבנקים זה הנושא היותר כבד ומורכב מבין השלושה. אגב, חשוב להדגיש שתחום היציבות הפיננסית המאקרו-כלכלית נשאר בבנק המרכזי, לפי המודל המוצע".
- אז איך היית ממליץ לשר האוצר להעביר מהלך כזה מול אתגרי הפוליטיקה המוסדית?
"בסופו של דבר מי שמחליט זו הממשלה. נכון, זה נושא מקצועי מובהק והפוליטיקאים קצת נרתעים מלקבל החלטות בנושאים כאלה, במיוחד אם הדרג מקצועי לא נמצא בקונצנזוס. במקרה הזה אין קונצנזוס, מה לעשות".
"צריכות להיות אותן סמכויות"
הפיקוח על שוק ההון בישראל מתחלק בין המפקח על הבנקים בבנק ישראל, הממונה על שוק ההון באוצר (המפקח גם על שוק הביטוח) ורשות ניירות ערך. הרשות להגבלים עסקיים מטפלת בשוק ההון בהיבטים של תחרות. עבודת המחקר של בן-בסט הצביעה על מספר ליקויים מבניים עמוקים במבנה הנוכחי.
"הבעיה מספר אחת היא באי-האחידות ובפערים בין המפקחים", אומר בן-בסט. "מצאנו הבדלים גדולים מאוד במידת העצמאות של כל מפקח, בסמכויות איסוף המידע, האסדרה, האכיפה והענישה ובהיקף המשאבים שעומד לרשות כל מפקח. הפערים האלה יוצרים עיוות שמאפשר לגוף המפוקח יכולת להגדיר את עצמו באופן שישים אותו תחת המפקח שנוח לו - מה שמכונה הארביטראז' הפיקוחי".
- אבל כל מפקח פועל בתחום שונה.
"ממש לא. המפקחים עושים דברים מאוד דומים, שלא לומר זהים. רשות ניירות ערך, למשל, מפקחת על קרנות נאמנות, והממונה על שוק ההון מפקח על קופות הגמל וקרנות הפנסיה. לרשות ניירות ערך יש סמכויות חקירה, ולממונה על שוק ההון - אין. לכל המפקחים צריכות להיות אותן סמכויות, ואם לחלק מהמפקחים יש היום סמכויות מיותרות - אז צריך לשלול אותן מכולם.
"השונות היא לא רק בסמכויות אלא גם בשכר - כשבבנק ישראל וברשות ניירות ערך מקבלים שכר הרבה יותר גבוה מאשר אצל האחרים. הממונה על שוק ההון באוצר הוא העני מכולם - גם בסמכויות וגם במשאבים. למרות שבתקופה האחרונה חוזק מעמדו בהיבטים של עצמאות, שכר ותקנים, הפערים בינו לבין האחרים נותרו משמעותיים עדיין גדולים. היינו רוצים שמי שמפקח על הפנסיה יקבל פחות משאבים ממי שמפקח על קרנות הנאמנות?".
בעיה נוספת שעליה הצביע בן-בסט היא שאלת המיקום - האם נכון שמפקחים יישבו במשרדי ממשלה ובבנק המרכזי. במשרדי הממשלה בכלל ובאוצר בפרט, יש פוטנציאל גדול לניגודי עניינים בגלל מוטת התפקידים הרחבה שממלא המשרד. "המגמה בעולם היא לנתק את רשויות הפיקוח ממוסדות האם שלהם", אומר בן-בסט. "ב-2004, 84% מרשויות ניירות הערך בעולם היו מחוץ למשרד ממשלתי כלשהו, ו-56% מהמפקחים על הבנקים לא היו בתוך בנק מרכזי שמתווה מדיניות מוניטרית".
בחודש שעבר חשף "גלובס" את תוכניתו של יו"ר הרשות לניירות ערך שמואל האוזר למבנה פיקוח דו-ראשי (Twin Peaks) על שוק ההון: המפקח על הבנקים בבנק ישראל יוגדר כאחראי על היציבות, בעוד שרשות ניירות ערך תוגדר אחראית על ההיבטים הצרכניים. הנפגע העיקרי מההצעה הוא אגף שוק ההון באוצר והעומדת בראשו דורית סלינגר, שהחרימה, לפי פרסומים בתקשורת, שולחן עגול שזימן האוזר כדי לדון בהצעה. הצעתו של האוזר דומה להצעה שקידם לפני מספר שנים נגיד בנק ישראל הקודם סטנלי פישר, שהציע להעביר את הגנת הצרכן לרשות ניירות ערך. גם אז התנגד להצעה הממונה על שוק ההון.
- מדוע אתה מסתייג מההצעה של האוזר?
"לדעתי, יש סיכון מאוד גדול בחלוקה בין הגנת הצרכן ליציבות, כי כל בעיה של הגנת הצרכן יכולה להתגלגל לבעיה של יציבות ולהיפך. משבר הסאב פריים בארה"ב התחיל בתחום המשכנתאות, כלומר כסוגיה צרכנית. משבר מניות הבנקים בישראל בשנות ה-80' התחיל מויסות מניות הבנקים - גם סוגיה צרכנית. מדובר בגוף אחד ולא ייתכן שמפקח אחד יבחן את הכליות והשני את הלב. ככלכלן אני לא מסוגל להבין את הניתוק הזה".
- עובדה, אנגליה עברה ממודל דומה לשלך למודל של ה-Twin Peaks.
"אבל אנגליה זו רק מדינה אחת. רק 4 מתוך 69 מדינות שבדקנו ב-2013 עבדו לפי המודל הזה, לעומת 24 שפעלו במודל של רשות ענפית אחת".
- ומהותית, במה מודל הרשות המאוחדת יותר טוב?
"היתרון של המוסד המאוחד הוא בראייה כוללת ואיחוד כל הפונקציות במקום אחד. זה דומה בעיני לבית חולים שבודק את כל המערכות של הפציינט. היתרון השני, הוא אחידות ומניעת הארביטראז' הפיקוחי, והשלישי הוא גמישות. אצלנו מתווכחים כבר שנים בשאלה כמו מי יפקח על כרטיסי האשראי. אז כשיש רשות אחת יכולת ההכרעה מהירה יותר. יש גם יתרון לגודל - מוסד גדול יכול להשקיע גם במחקר וגם במערך תמיכה משפטי".
- אתה לא חושש מיצירת רגולטור-על בעל כוח מופרז?
"אני מסכים שיש כאן טענה בעד מודל יותר מבוזר, ולכן הצענו מודל פדרטיבי שינוהל על ידי מועצת מפקחים שבה יישבו שלושת ראשי המחלקות המתמחות. כלומר עם המפקחים של היום, והממונה על ההגבלים העסקיים שישמש חבר מועצה אד-הוק בענייני תחרות שקשורים לשוק ההון. מלבדם יהיה למועצה גם יו"ר עצמאי".