חוק ההסדרים: מה בחוץ ומה בפנים?

שביעות רצון רבה שררה היום (ה') באוצר לאחר שחוק ההסדרים צלח את משוכת היועץ המשפטי לממשלה יהודה וינשטיין כמעט ללא פגע. בשנים קודמות ניהלו היועץ ואנשיו מאבקים קשים כדי להוציא מהחוק רפורמות שנתפסו כמרחיקות לכת מדי עבור המסלול העוקף של חוק ההסדרים - ודרשו להעבירן במסגרת הליך חקיקה נפרד. הדוגמה הבולטת מהתקופה האחרונה היא רפורמת הבריאות של ועדת גרמן שהוצאה מחוק ההסדרים, שאותה ניסה שר האוצר הקודם יאיר לפיד לקדם במסגרת תקציב 2015, שלא אושר בשל הקדמת הבחירות.

לפיד, שהסתייג עקרונית מהשימוש שעושה האוצר בחוק ההסדרים להעברת רפורמות, קידם חוק שכלל ארבע רפורמות בלבד. החוק הנוכחי שמקדם כחלון רחב הרבה יותר ומקיף את כל תחומי הפעילות העיקריים של הממשלה, למעט אולי בתחומי מדיניות החוץ והביטחון. משום כך העובדה שכמעט כל חלקי החוק אושרו על ידי וינשטיין ואנשיו היא הישג לא מבוטל לאוצר. באוצר ייחסו זאת להכנה המדוקדקת שעשו לקראת הדיונים מול עמיתיהם במשרד המשפטים.

בנקאות: הפסד לכחלון

התוכנית להקמת מאגר נתוני אשראי ממשלתי לא תיכנס לחוק ההסדרים - כך נודע ל"גלובס". מדובר בהפסד לשר האוצר שכן הרפורמה נחשבת לקרובה מאוד לליבו.

בתחילת השבוע דיווח "גלובס" כי הדרגים המקצועיים במשרד המשפטים המליצו לוינשטיין להוציא את התוכנית להקמת מאגר נתוני אשראי לחוק ההסדרים. באוצר הופתעו מההמלצה משום שבעבר כבר סוכם עם משרד המשפטים ועל דעת שרת המשפטים איילת שקד על הכנסת תיקוני החקיקה הנדרשים.

באוצר חושדים כי לבנקים הייתה יד בסיכול היוזמה, למרות שעמדתם הרשמית של הבנקים איננה שוללת את הקמת המאגר.

המטרה בהקמת המאגר היא שיפור התחרות במגזר האשראי למשקי בית, תחום שבו לבנקים (ובמיוחד לשני הגדולים שבהם - לאומי והפועלים) יש שליטה בזכות המידע הרב שיש להם על הלקוחות. מקורביו של כחלון - בהם דרור שטרום, שאותו מינה שר האוצר לעמוד בראש הוועדה להגברת התחרותיות בבנקים - תומכים מאוד בהקמת המאגר וקידומו, ועל כן הוחלט לנסות ולשלבו בחוק ההסדרים לצורך זירוז הסרת החסמים להקמתו.

הקמת מאגר נתוני אשראי הוא נושא שקודם כבר בממשלה הקודמת. צוות בינמשרדי בראשות מוריס דורפמן, סגן יו"ר המועצה הלאומית לכלכלה, הוקם לבחינת הנושא ופרסם לאחרונה את מסקנותיו, שלפיהן יש להקים מאגר לנתוני אשראי בדרך ליצירת דירוג אשראי אישי לכל לווה.

כיום יש מאגרי נתונים רק לגבי 10% מהלווים במשק הנחשבים לבעייתיים ביותר, מעין "רשימה שחורה", אך אין שום דרך לתגמל לווים בעלי מוסר תשלומים גבוה.

הטענה המרכזית שמעלה משרד המשפטים נגד המאגר היא כי מדובר בסוגיה מורכבת בעלת היבטים של פגיעה בפרטיות, ולכן יש לקדם את הסוגיה באמצעות חוק נפרד ולא כחלק מחוק ההסדרים.

הטענה הזו איננה חדשה והועלתה כבר במהלך דיוני ועדת דורפמן.

תמלוגים: למרות הפרסומים - ששינסקי 2 בפנים

בנושא המלצות ועדת ששינסקי 2 ניהל האוצר מאבק עד הרגע האחרון מול כיל, הנפגעת העיקרית מתיקוני החקיקה המוצעים, בגיבויו הנמרץ של כחלון שמייחס לחוק חשיבות רבה. שלשום האשימו בכירים באוצר את כימיקלים לישראל כי היא עומדת מאחורי הפרסומים על כך שהיועץ המשפטי לממשלה הורה להוציא את הפרק על המלצות ששינסקי 2 מחוק ההסדרים, ועל עסקה המתגבשת בין כיל למדינה שלפיה תוותר המדינה על העלאת המיסוי בתמורה להשקעות חדשות של כיל בנגב. בכיל הכחישו את ההאשמות. בסוף השבוע התברר כי הפרסומים היו כוזבים - וכי וינשטיין אישר להכניס את ששינסקי 2 לחוק ההסדרים כמעט ללא שינוי, בהתאם להמלצת המשנה ליועץ עו"ד אבי ליכט.

תיקוני החקיקה העיקריים שנכללים בחוק ההסדרים נוגעים לפקודת המכרות הקובעת את שיעורי התמלוגים המשולמים על ההכנסות ממכירת מחצבים שונים. משטר התמלוגים הנוכחי מטיל מס משתנה (לפי סוג המחצב) בשיעור של 2 עד 10 אחוז מהמכירות. במקומו יוטל תמלוג אחיד של 5% על כלל המשאבים. בנוסף יוטל מס רווחי יתר מדורג על הכנסות מהפקת אוצרות טבע, כאשר עד לתשואה של 14% על שווי הנכסים החשבונאי לא ייגבה מס כלל. על תשואות שבין 14 ל-20 אחוז ישולם מס של 25%, ומעל ל-20% ישולם מס בגובה 42%.

כתוצאה משינויים אלה צפוי חלקה של המדינה (Government Take) לנוע בין 47% ל-55% (לשם השוואה, בששינסקי 1 נקבע כי חלק המדינה ברווחי הכנסות ממכירת גז טבעי ונפט ינוע בין 52% ל-62%).

באוצר מקווים שתיקוני החקיקה יגדילו את הכנסות המדינה בכ-400 עד 500 מיליון דולר החל משנת 2017 (ב-2016 יחולו עדיין הוראות מעבר). מקור ההכנסות העיקרי של המס החדש הוא הרווחים ממכירות האשלג - מחצב שרווחיות הפקתו בעולם מוערכת ב-36.5% נכון ל-2013. רווחיות הפקת האשלג בים המלח נחשבת לגבוהה הרבה יותר, למרות שנתונים רשמיים לא פרסמו בשל חסיון מסחרי.

בנובמבר 2014 אישר הקבינט הכלכלי-חברתי את המלצות הוועדה פה אחד, למרות הסתייגויות מצד שר הכלכלה דאז נפתלי בנט ושר התשתיות הלאומיות סילבן שלום. באותו זמן קיווה האוצר ליישם את המלצות הוועדה באמצעות שינויי חקיקה רגילים, אלא שבאוצר לא הספיקו לסיים את הכנת הצעות החוק ולהגישן לממשלה.

באוצר דוחים היום את הטענה כי הכנסת שינויי החקיקה לחוק ההסדרים נובעת מתחושה שאין אפשרות להעביר את החוק בדרכים מקובלות, וטוענים כי השיקול העיקרי הוא צמצום העיכובים בהטלת משטר המס החדש, שקידומו מוקפא למעשה מאז נובמבר.

תוקם רשות אנרגיה

ל"גלובס" נודע כי היועץ המשפטי אישר להכליל את הקמת רשות האנרגיה בחוק ההסדרים, וכי בימים אלו עובדים על הנוסח הסופי. הרשות תהיה תחת אחריותו של שר האנרגיה יובל שטייניץ, ותאגד תחתיה את רשות החשמל שעד כה שימשה כרשות עצמאית, ואת רשות הגז הטבעי שנמצאת תחת משרד האנרגיה.

הרשות תהווה מעין "רגולטור על" שירכז תחתיו את כלל הסמכויות בענפי החשמל והגז, ותעסוק בין היתר בחלוקת רישיונות גז ימיים, עידוד כניסתן לשוק של אנרגיות מתחדשות, הכרה בעלויות חברת החשמל ואישור הסכמי גז. עם זאת, עדיין לא ברור מה תהיה חלוקת הסמכויות בין השר לבין רשות האנרגיה בנוגע לקביעת מדיניות תעריפים ותוכניות פיתוח למשק האנרגיה. לטענת בכיר בתחנת כוח פרטית, התקווה היא כי רשות כזאת "תפתור את הכאוס הבלתי נסבל שיש היום במשק".

הקמת רשות כזאת צפויה גם לשים סוף לסכסוכים הבלתי פוסקים בין מנהל החשמל ורשות הגז לבין רשות החשמל. "כבר אי אפשר לדעת אם חוסר ההסכמה בין רשות החשמל לרשות הגז היא על בסיס מקצועי או אישי", טען היום גורם מאחת מחברות הגז, "אבל מה שבטוח הוא שאי אפשר להמשיך ככה". נזכיר, כי גם מבקר המדינה טען בדוח שפרסם בתחילת השבוע בנוגע לפיתוח משק הגז הטבעי, כי קרבות האגו בין רשות החשמל לרשות הגז השפיעו על פיתוח המשק.

הקמת רשות אנרגיה הוכנסה לסעיפי חוק ההסדרים כבר ב-2009, לאחר שעוגנה בהסכם הקואליציוני שנחתם בין הליכוד לבין סיעת ישראל ביתנו, אולם מעולם לא נכנסה לחוק עד כה.

היועמ"ש מתנגד להכללת חוק ברית המועצות

וינשטיין מתנגד להכללת חוק ברית המועצות - איחוד מועצת הכבלים והלווין עם מועצת הרשות השנייה - במסגרת חוק ההסדרים.

הסיבה לטענתו היא שחוק ההסדרים ארוך מדי ומורכב דיו ולכן ניתן להתמודד עם הנושא בדרך של חקיקה רגילה. נציין, כי החוק קיבל גיבוי ממספר שרי תקשורת בעבר וההחלטה אף עברה בממשלה.

לפי ההערכות, גם סוגיית העברת שידורי עידן פלוס על גבי האינטרנט תוסר מחוק ההסדרים מאותה הסיבה.

נציין, כי לא מדובר בהתנגדות מהותית מצד היועץ המשפטי לממשלה, אלא בהתנגדות לגבי השימוש בחוק ההסדרים ככלי עוקף חקיקה - ולכן הוא מעוניין לצמצם ככל שניתן את השימוש בחוק ככזה.

תחומים נוספים בחוק ההסדרים

בתחום הנדל"ן, תואץ בחוק ההסדרים החדש התוכנית של פדיון קרקע, כך שקרקע חקלאית שתופשר לבנייה תוכל לעבור את כל ההליכים הביורוקרטיים הנדרשים לתחילת הבנייה בקצב מזורז של כ-3 חודשים במקום 10 שנים עד כה.

מצד שני, לא נכנסו לחוק ההסדרים תיקוני חקיקה שנועדו לסתום פרצות במיסוי מקרקעין.

בתחום האנרגיה והתשתיות הלאומיות תונהג רפורמה בהליכי הרישוי במטרה לזרז את חיבורם של כ-2,000 מפעלים בפריפריה לגז טבעי. השינוי העיקרי יהיה העברת האחריות על בטיחות הצנרת מהממונה על הבטיחות ברשות הגז ללקוחות הגז, בהתאם למודל המקובל במדינות מתוקנות בעולם כמו הולנד.

בתחום המזון יביא חוק ההסדרים את רפורמת הקורנפלקס שאמורה לייצר תחרות גדולה יותר בשוק המזון באמצעות יבוא. רפורמה זו לא יצאה עד כה לפועל בשל שורה של עיכובים לחצים מצד יצרני המזון.

בתחום התקשורת, מעבר לחוק ברית המועצות כאמור, אמור החוק להביא להגברת התחרות בין חברת הלוויין yes וחברת הכבלים הוט באמצעות תשתיות OTT.

בתחום הבריאות ממליץ החוק על שורת מגבלות על ביטוחי בריאות פרטיים במטרה לבלום את הגידול בהוצאה הפרטית לבריאות וברפואה הפרטית.

רפורמה נוספת שלא נכנסה לחוק ההסדרים היא בתחום הסדרת ההימורים החוקיים. מדובר ברפורמה שהייתה אמורה בין היתר להעביר

את הכנסות המועצה להימורים למשרד התרבות והספורט. בנוסף, בנוגע למועצה להסדר ההימורים שאותה ביקש האוצר לבטל, היועמ"ש קבע כי מדובר בנושא מורכב המחייב דיון מעמיק במסגרת הליך חקיקה רגיל.