כלכלנים בכירים: שוק הפנסיה מספיק תחרותי - לא להתערב בו

הפעילים בשוק הפנסיה המקיפה החדשה נלחצים, ומבקרים את יוזמת הממונה על שוק ההון באוצר, דורית סלינגר, לשנות את אופן בחירת קרן ברירת המחדל על-ידי מעסיקים וארגוני עובדים, תוך שהיא מתעתדת לבחור קרן פנסיה ברירת מחדל לכלל הציבור על סמך מחיר בלבד. לטענתם, "מדובר בהתערבות מוגזמת", שנעשית בשוק שכבר נמצא תחת תחרות, ושהמחירים הנהוגים בו נשחקים לאורך שנים.

לפני מספר שבועות, ממש בסופה של 2015, פרסם אגף שוק ההון באוצר טיוטת הוראה דרמטית העוסקת בהליך בחירת קרן פנסיה ברירת מחדל לכלל העובדים במשק שאינם נהנים מקרן ברירת מחדל מיטיבה, שנבחרת עבורם על-ידי המעביד, ארגון עובדים, או כל גורם אחר. המהלך נועד להביא להפחתה ממשית וגורפת של דמי הניהול הנהוגים בשוק הפנסיה החדשה המקיפה, כפועל יוצא מכך שההליך יבוצע על סמך גובה ההנחה שתינתן לחוסכים בלבד (תוך מתן העדפה לגופים שמחזיקים עד 5% משוק הפנסיה). במקביל, האוצר גם קבע כללים חדשים להליך בחירת קרן ברירת מחדל על-ידי המעבידים בעיקר על פי גובה דמי הניהול.

טיוטת ההוראה האמורה מהווה שלב נוסף בשינוי שוק הפנסיה על-ידי הממונה על שוק ההון באוצר, דורית סלינגר, באמצעות הפיכתו לאחיד מבחינת אופי המוצר. זאת תוך מעבר להתנהלות דיגיטלית של השוק, ובמידה רבה גם דחיקת סוכני הביטוח החוצה מהתחום. צעד זה הוביל לביקורת גורפת מצד כל השחקנים כמעט בתחום הפנסיוני, ובהם בין היתר המעסיקים והיצרנים הפנסיוניים, להוציא בתי ההשקעות, למשל.

בעקבות ההוראה הדרמטית של סלינגר, החלה יוזמה נגדית מצד המעסיקים, וגם מצד קבוצות הביטוח שנהנות מהמצב הקיים, ושחוששות מההשפעות של שינוי שיווי המשקל בשוק.

במקביל למהלך שמובילה סלינגר הגיעו לידינו שתי עבודות כלכליות שנעשו עוד לפני פרסום הטיוטה, ושרלבנטיות לגביה. האחת, של ד"ר שלומי פריזט, לשעבר הכלכלן הראשי של הרשות להגבלים עסקיים. פריזט ביצע את העבודה לפני קצת יותר מחודש, לאחר שנשכר על-ידי גוף גדול בשוק הפנסיה החדשה, שנמנה עם הגופים שמאוימים מהמהלך האמור. הוא מצא, ש"דמי הניהול נטו, בניכוי עמלות סוכנים ומשווקים, נמצאים בירידה חדה בשנים האחרונות - הן כחלק מההפקדות והן כחלק מהצבירה".

הירידה האמורה נובעת לדבריו מ"ירידה חדה עוד יותר בדמי הניהול ללקוחות ובמכרזים חדשים", והוא מוסיף ש"סך העמלות שמשלם הצרכן ברוטו, כולל עמלת סוכנים, ירד בקצב מתון הרבה יותר באותה תקופה".

"שוק עם דינמיקה תחרותית ערה"

לגבי העובדים החלשים ביותר, המשלמים שיעור דמי ניהול גבוה מאוד, ושאליהם מכוון האוצר בקרן ברירת המחדל החדשה שהוא רוצה להקים עבור כל השוק, אומר פריזט כי "גם חוסכים קטנים מצליחים לקבל מהחברות המנהלות הטבות הגבוהות בהרבה מהממוצע". כך או אחרת, בסיכומה של הבחינה הראשונית שקיים, סבור פריזט ש"אין שום סיבה למנוע מהשחקנים בעלי נתח השוק הגבוה בענף מלהשתתף במכרזים או בתחרות - וההיפך הוא הנכון, עדיף שלא למנוע מהם את ההשתתפות".

גם מרב בארי, אף היא מרשות ההגבלים העסקיים בעבר, ביצעה עבודה עבור אותו גוף גדול זמן קצר קודם לפרסום ההוראה של האוצר, ובה מצאה כי "ראיה ישירה לתחרות הגוברת בשוק הפנסיה היא ירידת המחירים הנמשכת בשוק לאורך העשור האחרון, המעידה על הלחץ התחרותי שבו נמצאות החברות בשוק", וכי "מדובר בשוק עם דינמיקה תחרותית ערה".

בהקשר זה היא מוסיפה ש"המתחרים הוותיקים בשוק מאוימים לאורך השנים ממתחרים דומים הקשורים בחברות הביטוח הגדולות, שגדלו בצורה משמעותית לאורך זמן, וממתחרים קטנים, שבסיס פעילותם בקופות הגמל וקרנות ההשתלמות". לדבריה, "בשוק אין חברה דומיננטית היכולה להפעיל כוח שוק... הריכוזיות בפנסיה אינה גבוהה נכון ל-2015".

אך לא רק זאת. מדבריה ניתן להבין שהבעיות שאליהן מתייחסת הממונה בטיוטה האמורה אינן כה אקוטיות: "נתח שוק גבוה יחסית אינו גוזר תנאים נחותים לצרכן ואינו גורר מחיר גבוה". כך, לדבריה, "לאור מידת התחרות השוררת בשוק הפנסיה, שאינה נמוכה, על הרגולטור לבחון בצורה זהירה ושקולה כל התערבות נוספת בתחרות בשוק, שכן שכרו יכול לצאת בהפסדו, ובהפסד כלל הצרכנים".

הוראות הפיקוח החדשות מתייחסות גם לאופן בחירת ברירת המחדל על-ידי המעסיק או ארגון העובדים. גם בהיבט זה ישנה ביקורת רבה מקרב המעסיקים והיצרנים הפנסיוניים. "המפקח על הביטוח מתערב במקומות שאין צורך להתערבות בהם. הממונה באה לטפל בלא-מאוגדים, ומחילה את ההוראות על כלל המעסיקים, תוך יצירת כאוס בחיסכון הפנסיוני. מדוע עובדים מאוגדים המשלמים דמי ניהול נמוכים, כגון בזק, עובדי המדינה ואחרים, צריכים לערוך מכרזי פנסיה מחדש, על בסיס דמי ניהול בעיקר?", אומרים בקרב השחקנים הגדולים בשוק הפנסיה.

"מוצר מסובך"

שם אף מוסיפים, כי הוראות האוצר כבר טיפלו בבעיית העמיתים המוקפאים הרבים שמשלמים את המקסימום, במסגרת שירות 'עקוב אחריי פנסיוני', "כך שחלק מהאוכלוסייה שבבעיה כבר טופל, ונשאר עוד חלק שיש לטפל בו, והוא הלא-מאוגדים, באמצעות, למשל, הוזלת דמי הניהול הנגבים מהם. אבל עתה בא האוצר, ומציע פתרון שמכניס את שוק החיסכון הפנסיוני לסחרור". עוד הם מציינים, כי הפנסיה הנו מוצר מסובך יותר מקופות הגמל ומקרנות ההשתלמות, בעוד שהשווקים האחרונים יקרים יותר מאשר הפנסיה החדשה המקיפה.

באוצר ממש לא מסכימים עם הטענות הללו. כבר עם פרסום הטיוטה לפני כשבועיים אמר שר האוצר משה כחלון, כי "עובדים רבים משלמים עדיין דמי ניהול גבוהים מדי, ובעזרת הרפורמה הזו נקטין במידה משמעותית את רמת הפגיעה בחיסכון הפנסיוני שלהם", בעוד שהממונה דורית סלינגר הוסיפה, ש"אנו רוצים, באמצעות הליך תחרותי, לקבל מחברות בשוק תעריף דמי ניהול שישרת אוכלוסיות חלשות, שכוח המיקוח שלהם נמוך יותר, ולמעשה עבור כל מי שלא בחר קרן פנסיה ושלא נבחרה עבורו קרן פנסיה על-ידי המעסיק".

כמו כן, מבחינת האוצר, ישנה בעיה גדולה נוספת שנובעת מהריכוזיות הגבוהה בשוק הפנסיה, שלא בהיבט המחיר לחוסך, והיא בעיית המאקרו שנובעת מכך שרק חמישה מנהלי השקעות ישלטו בעתיד בחלק גדול מדי מנכסי הציבור, ובפועל יחלשו על אופן הקצאת האשראי החוץ-בנקאי במשק. כל זאת בעוד שגופים מוסדיים גדולים אחרים מתקשים לחדור לשוק הפנסיה בכוחות עצמם.

בכל אופן, מדובר במהלך מרכזי שסלינגר מובילה זה זמן. באוצר מקווים שהוא יביא גם להפחתה בדמי הניהול הנהוגים בשוק הפנסיה החדשה בכלל, מתוך אמונה שהדבר יביא לשיפור מצבם של "מאות אלפי עובדים במשק".