אסדרת שוק התקשורת: יש לשים דגש על תשתיות מתקדמות

תחרות בתחום התקשורת היא אמצעי, ולא מטרה. מנטרה זו מוכרת היטב לכל העוסקים בתחום ובאסדרתו. אך מהי המטרה אותה התחרות ואסדרתה אמורים להגשים? שתי תשובות מרכזיות לכך הן מחירים נמוכים לצרכנים והקמת תשתיות תקשורת מתקדמות ויציבות.

מבין שתי האופציות האמורות - זו האחרונה היא החשובה יותר וזו שצריכה ללכוד את עיקר תשומת-לבו של הגורם המסדיר. אבל דווקא זו זוכה למעט מדי תשומת-לב, ולא במקרה. ראוי שכולנו - צרכנים, מצביעים ומשתתפים בדיון הציבורי המתפתח בישראל בסוגיית אסדרת תקשורת - ניתן על כך את הדעת ונשנה את התנהלותנו בהתאם.

לקיומן של תשתיות תקשורת מתקדמות יש השלכות מקיפות. בשפת הכלכלנים יש להקמת התשתיות החצנות חיוביות משמעותיות. השפעות חיוביות אלה מתנקזות לכל חלקי האוכלוסייה. הן מקדמות חדשנות אשר מיתרגמת לצמיחה ומשרות. החדשנות וההתקדמות הנגזרת מבניית תשתיות נוגעות לתחומים החשובים ביותר בחברה.

לדוגמה, תשתיות תקשורת מתקדמות מאפשרות שיפור הוראה מקוונת ורפואה מרחוק, כמו גם מעודדות עבודה ללא נסיעה בדרכים, ובכך ניכרת ההשפעה על תחומי החינוך, הבריאות והתחבורה. השיפור בתשתיות מחזק לא מעט את החלשים ומביא שירותים ברמה גבוהה גם לפריפריה. כמו כן, אם נרצה להמשיך להיות אומת סטארט-אפ, נצטרך למצוא דרכים להכניס יותר מוחות לשוק זה - מוחות אשר עשויים להיות בפריפריה ובשכבות המוחלשות של החברה.

תשתיות התקשורת מתקדמות הן מרכיב חיוני בכל תוכנית להשלמת מטרה זו, וכל זאת מבלי שדיברנו על החשיבות הרבה בתשתיות תקשורת לקידום חופש הביטוי והשיח הדמוקרטי הפתוח. ובכוונה נאמר "תשתיות" בלשון רבים. נראה כי אין די בבנייתה של תשתית בודדת. למרות שהפתרון קוסם, היעדר תחרות בין התשתיות יוביל לקיבעון. ואל לנו לסמוך על הגורם המסדיר שיידע לכוון את הגוף החזק שייווצר לכיוון החדשנות הראויה. סביר יותר להניח כי הרגולאטור הוא זה אשר יובל לפי פחת בידי השחקן המסחרי החזק, הבודד והמשפיע.

אך ישנם, כאמור, אינטרסים אחרים אשר ניתן לקדם במדיניות תקשורת, בין היתר על-ידי קידום תחרות, כמו הורדת מחירים. אכן, ההוצאה הממוצעת למשק-בית כוללת מרכיב משמעותי הנוגע לתקשורת. באם זו תקטן יתפנו סכומים לצריכה חיונית אחרת ואף חיסכון. ההשפעה גם כאן ככל הנראה תהיה משמעותית עוד יותר לשכבות הנמוכות ומוחלשות, ולכן הדבר יקדם יעדים פרוגרסיביים. האין בכך מספיק בכדי לפעול לקידום יעד זה דווקא?

לא תמיד נידרש להכריע. לעתים תחרות משוכללת תעודד את חברות התקשורת להוריד מחירים ואף להרחיב את תשתיותיהן. אך לא תמיד הדבר הוא כך. הכלכלנים חלוקים בשאלה מתי היעדים של תחרות וקידום תשתיות סותרים, והממצאים לא בהכרח אינטואיטיביים. קשה מאוד לבנות מודל לפתור שאלה זו בתיאוריה, והשווקים במציאות משתנים כל-כך מהר, שקשה להסיק מהם מה הקשר בין מבנה השוק להצלחה או כישלון בתחום התשתיתי.

לא ניתן להתעלם מכך שבמקרים רבים תידרש הכרעת מדיניות איזה משני יעדים חשובים אלה ראוי להעדיף, וההכרעה צריכה להיות לכיוון קידום התשתיות. הדבר עשוי להתבטא בהגדרת מספר שחקנים, החובות שיושתו עליהם והמשאבים שיוקצו להם. לעתים עידוד הקמת התשתיות משמעותו העמסת חובות על בעל רישיון, אך לעתים הוא מתבטא בהקלה דווקא והקטנת מספר המתחרים ומחויבויות בכדי להבטיח הפניית משאבים לפיתוח.

המפתח להכרעה בין שתי מטרות אלה (מחיר נמוך או תשתית מתקדמת) היא בבדיקת החלופות לגופן. המדינה, לפחות בתיאוריה, יכולה לחפות על מחירים אשר אינם נמוכים מספיק במתן סובסידיות לאלה שראוי שיקבלו אותם ואף לדרוש את הסכומים שניגבו ביתר מספקי השירותים. ישנם קשיים פרקטיים ופוליטיים לעשות כן - אך האפשרות לעשות זאת אינה מופרכת.

מה שכן מופרך הוא מצב שבו המדינה דווקא תחפה על היעד התשתית, בכך שתשלים את בניית תשתית התקשורת שהשוק התחרותי איננו מספק. אמנם על פניו המדינה יכולה לפעול בעצמה לבניית התשתיות, והיא עושה כן בהקשרים לא מועטים. אך המדינה נמצאת בנחיתות משמעותית בהקשר של תשתיות טלקומוניקציה, היות וחסרים לה ידע ומומחיות להוציא זאת אל הפועל.

ההכרעה בדבר העדפת פיתוח התשתיות תהיה קשה ליישום בהקשר הפוליטי. הבוחרים רגישים יותר למחירים גבוהים. קל גם למדוד את היקף הבעיה. הבוחרים פחות מודעים לפיגור בתשתיות. אך זוהי עוד סיבה להתמקדות האסדרה בסוגיה זו. יש סיכוי מסוים שלחץ ציבורי ישפר את המחירים, אך את השיפור בתשתיות כנראה נצטרך להניע באמצעות מהלך רגולטורי מתוכנן יותר.

והמהלך הזה מחויב המציאות בישראל. התשתיות שלנו, אם להתבטא בעדינות, יכלו להיות במצב טוב יותר. הסיבים האופטיים עדיין לא מגיעים לכל הבתים ואף לא לשכונות, והדור הרביעי עדיין לא כאן עבור כולם. וזה עוד לעניין הדברים אותם אנו יודעים ומבינים. את היקף השימוש האופטימלי בתדרים בישראל אנו מתקשים לאמוד נוכח היעדר נתונים בדבר השימושים בהם, למרות החלטות ממשלה שניתנו בסוגיה זו.

התוצאה הזו איננה מפתיעה. רפורמת הסלולר שהורידה את המחירים לא התמקדה בשיפור התשתיות. השוק הסיטונאי ופרויקט הסיבים הארצי בוצעו במקביל, מבלי שתינתן מחשבה (לפחות לא בפומבי) כיצד הפרויקטים ישפיעו אחד על השני בעיקר ככל שהדבר נוגע להקמת תשתית מקיפה. מה עוד שרבות מההחלטות הנוגעות לתקשורת בישראל מגיעות בכלל מהרשות להגבלים עסקיים אשר במוצהר לא עוסקת בשאלת פיתוח התשתיות, דבר שלעתים מוביל לסתירות בין החלטותיה ליעדי משרד התקשורת.

וככל שהדבר נוגע להתפתחויות האחרונות ממש - החשיבות של פיתוח התשתיות לא זכתה לתשומת לב בדוח פילבר, ואל לנו לומר שהדוח עסק בשידורים, ועל כן הוא מנותק מסוגיה זו. סוגיית התשתיות תמיד רלוונטית וצריכה לעלות בכל הקשר. יצוין שבמקרים מסוימים הסוגיה דווקא כן נדונה, כמו לעניין סוגיות איחוד התשתיות בסלולר ומיזוג גולן-סלקום, אך היעדרה של פרספקטיבה כללית על הנושא עדיין חסרה.

אך במקום להלין על העבר, נסתכל קדימה לעתיד. בשנים הקרובות יעבור שוק התקשורת תמורות רבות. קשה לדעת בוודאות אילו מהצעדים שינקוט הגורם המסדיר יקדמו את פיתוח התשתיות, אבל ראוי שיקפיד לתת דעתו לשיקול האמור בהחלטותיו ואף יעמיד אותו בראש מעייניו.

■ פרופ' ז'רסקי מאוניברסיטת חיפה ייקח חלק בוועידת MAD של "גלובס" שתתקיים ביום רביעי הקרוב, 13.7, בתל-אביב. לפרטים נוספים ולהרשמה - לחצו כאן