כחלון / צילום: יונתן בלום
היוזמה להטלת מס רכוש על בעלי דירות מרובות מעלה במלוא חריפותה את שאלת ההגנה החוקתית על הקניין. זאת, לצד סוגיות אחרות, כלכליות וחברתיות. בהיבט המשפטי, שבו אעסוק להלן, בדיקה סדורה של המבחנים החוקתיים מעלה, כי בקבוצת המצבים של בעלי דירות מרובות בהווה, עסקינן בפגיעה שאינה עומדת בפסקת ההגבלה בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, כך שאם החקיקה המוצעת תעבור בכנסת, ראוי כי היא תיפסל על-ידי בג"ץ.
יש להניח כי עמדה הסוברת שהטלת מס רכוש היא תקינה מבחינה חוקתית, נשענת על המדיניות המשפטית העקרונית הנרתעת מפני התערבות בחקיקת מיסוי. זאת, כיוון שמיסוי מהווה כלי מרכזי בעיצוב המדיניות הכלכלית, ובית-המשפט נמנע מלשמש מעין "מבקר-על" של המדיניות הכלכלית. ברם, אין משמעות הדברים כי כל הסדר מיסוי הוא לגיטימי וחסין מביקורת חוקתית.
הפסול המרכזי: תחולה בעלת אופי רטרוספקטיבי
הבעיה המרכזית הטמונה ביוזמה הנדונה היא בעובדה כי מס הרכוש מיועד לחול גם על דירות מרובות המצויות כיום בבעלות הנישומים, להבדיל מתחולה על דירות שיירכשו בעתיד. המשמעות היא הפקעה מיידית של קניין קיים, בלי שלנישומים ניתנת אפשרות לשקול את צעדיהם ולבחור חלופות. המס המוצע אינו שונה כהוא זה מחקיקה חדשה אשר תחליט כי היא מפקיעה אחוז כזה או אחר של חסכונות קיימים של נישומים. במובן זה, לפנינו פגיעה רטרוספקטיבית בקניין קיים, אשר מהווה פגיעה ברמה החמורה ביותר בזכות החוקתית לקניין. אייחד את הדיון להלן לפגיעה בגזרה זו - הפגיעה בבעלי הדירות המרובות כיום.
לכאורה, לפנינו פגיעה "אקטיבית" בלבד בקניין, אשר היא לגיטימית מבחינה חוקתית, ולא פגיעה רטרוספקטיבית. פגיעה אקטיבית היא פגיעה אשר חלה בעתיד, בהתייחס למצב-דברים קיים. אפס, מבט זהיר מצביע על כך כי תפיסה זו תהווה "אשליה אופטית" ועסקינן עתה בפגיעה שהיא בפועל רטרוספקטיבית, ברמה המהותית. לפנינו מס אשר יחול מיידית על מצב סטטי של בעלי הדירות. הם יספגו מיידית את החבות, גם אם לא יעשו מעשה כלשהו בעתיד ולא תתווסף לעושרם הנאה כלשהי בעתיד.
הפגיעה האקטיבית ה"תקינה" היא זו אשר חלה על פעולה כלשהי אשר תתבצע בעתיד לגבי נכס קיים, או על הכנסה חדשה מהנכס. דוגמה לכך היא הטלת מס שבח חדש. תקין הדבר כי יוטל מס שבח כזה גם על דירות המצויות כיום בבעלות הנישום ואשר יימכרו בעתיד. כי עדיין תיוותר בידי הבעלים הבחירה אם למכור את הנכס, אם לאו. זאת, כפי שאם יוטל מס חדש על הכנסות עתידיות מיגיעה אישית, יוכל הנישום להחליט אם הוא עובד, תוך ניצול כישוריו הקיימים, או מעדיף לשבת בטל.
תקין הדבר כי יוטל מס רכוש על מי שרוכש דירה נוספת לאחר הטלת המס. אז תהיה בידיו הבחירה אם הוא רוכש את הדירה הנוספת, המכלילה אותו ברשת המיסוי, אם לאו. הטלת המס על המצב הקיים אינה שונה ממקרה שבו יוחלט כי כל בעל חיסכון יפריש מחסכונותיו הקיימים סכום כלשהו למדינה. יש לזכור גם כי מדובר במקרה שהוא חמור יותר מהעלאת שיעורי מס קיימים (דבר המצוי בתוך מתחם הסיכון והציפיות), שכן על בעלי הדירות יוטל מס מסוג חדש, שאינו מוטל עליהם כיום. בנוסף, בעלי הדירות לא יוכלו גם להמיר בכסף דירות שבבעלותם, בלי להיפגע כלכלית (בנוסף לפגיעה מאובדן הדירה בפועל), וזאת בהינתן העובדה כי מכירת דירות כפופה למס שבח מקרקעין, וביתר שאת כך לאור תיקוני החקיקה בשנים האחרונות. כך שאין דרך אשר בה בעלי דירות לא יספגו נזק מיידי בגין הון שנרכש בעבר.
אם כן, לפנינו פגיעה עוצמתית ביותר בקניין של הפרט, באמצעות פגיעה בעלת אופי רטרוספקטיבי ברמה המהותית, אשר פוגעת גם באוטונומיה האישית להחליט כיצד אדם משקיע את הכנסותיו. בנוסף, נפגעת גם הזכות החוקתית לשוויון. אין מדובר רק בשאלת השוויון בין בעלי דירות באזורים שונים בארץ, נושא שדובר בו רבות, אלא גם בפגיעה בזכות לשוויון של בעלי השקעות במקרקעין, לעומת בעלי השקעות פיננסיות. מדוע ייגרע בדיעבד חלקו של מי שהשקיע את כספו בדירות, מחלקו של מי שהשקיע את כספו בניירות ערך? האם עולה על הדעת שיוחלט כי כל בעל ניירות-ערך בשווי מסוים יחויב לשלם מס רכוש מיידי, לא בגין רווחיו בעתיד אלא בגין שווי התיק כיום?
אי-עמידה בפסקת ההגבלה
הפגיעה המוצעת אינה עומדת בפסקת ההגבלה בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. תחילה, היא אינה עומדת בערכיה של ישראל כמדינה דמוקרטית. במדינה דמוקרטית אין מפקיעים קניין קיים ללא פיצוי מלא. מאז ומעולם הקפידה חקיקת המס להטיל חיובי מס בגין הכנסות חדשות ולא בגין הון שנצבר בעבר.
בנוסף, התכלית המסתברת של המהלך כורכת שני היבטים: האחד הוא הגדלת הקופה הציבורית, והשני (ונראה כי הוא המרכזי) - מאבק ביוקר הדיור. השאלה היא אם הצעד המוצע עומד בדרישת המידתיות בחוק היסוד.
הרכיב הראשון בדרישת המידתיות בוחן את התאמת הצעד שננקט, לתכליתו. התכלית המרכזית, של מאבק ביוקר הדיור, בוודאי לא תושג על-ידי הטלת מס רכוש על בעלי דירות מרובות בהווה. דירות אלה כבר נרכשו והבעלות עליהן היא עובדה קיימת. הטלת המס על בעלי דירות אלה אינה תורמת דבר למאבק ביוקר הדיור.
הרכיב השני של דרישת המידתיות בוחן אם זהו הצעד הפחות פוגעני האפשרי בזכות היסוד, להשגת המטרה. קיימים בוודאי צעדים פחות פוגעניים, להפחתת יוקר הדיור. כך למשל, הטלת מס רכישה של 20% על רוכשי דירה בעתיד למטרת השקעה תתרום במישרין לצינון הביקוש, בלי לפגוע פגיעה רטרוספקטיבית בקניין ובאוטונומיה של בני-אדם.
הרכיב השלישי בוחן אם התועלת בצעד הנדון עולה על הנזק. בהקשר למיסוי בעלי דירות מרובות בהווה, התועלת למאבק ביוקר הדיור היא אפסית, כאמור, כך שהנזק בהכרח עולה על התועלת. אף אילו הייתה בכך תועלת כלשהי, היא בוודאי אינה עולה על הנזק החריף לזכות היסוד.
ככל שהטענה היא, כי התועלת לתקציב המדינה תהיה משמעותית, התשובה לכך היא, כי את אוצר המדינה לא ממלאים באמצעות הפקעת קניינם של בני-אדם. כך לא נוהגת מדינה מערבית מתוקנת, הנשענת על כלכלה בריאה וליברלית. דברים אלה נאמרים אף טרם כניסה לדיון בטענות הידועות, בדבר הנזק שהצעד הנדון עלול לגרום לאוכלוסיית השוכרים.
בכל מקרה, אם השיקול התקציבי ניצב לבדו, בהיעדר השלכות של המהלך על צינון שוק הדיור, הרי שעסקינן באופן הבוטה ביותר בהפליה פסולה של בעלי דירות, בהשוואה לבעלי כספים ונכסים אחרים. אם השאיפה היא להעשיר את אוצר המדינה או לקדם צדק חלוקתי, אין כל סיבה שבעולם כי יופקע רק הרכוש של מי שבבעלותו שלוש דירות בשווי כולל של 5 מיליון שקל, למשל, ולא יופקע רכושו הכספי של אדם אשר הונו בבנק הוא 500 מיליון שקל. העוול בנדון הוא משווע, תוך פגיעה בלתי-נסבלת בזכות החוקתית לשוויון.
*** הכותב הוא פרופסור לדיני קניין באוניברסיטת תל-אביב ומשמש כיועץ במשרד עוה"ד מיתר, ליקוורניק, גבע, לשם, טל