התיאורים האפוקליפטיים של בנק ישראל וזכות הציבור לדעת

1.

ההסתבכות אתמול עם הנפקת אינטרנט זהב המחישה, בין היתר, את ההבדלים הגדולים בין אשראי בנקאי לבין מה זה אשראי "ציבורי", אם אפשר לקרוא לו כך - אשראי שנלקח באמצעות איגרות-חוב מהגופים המוסדיים, ותופס כבר נתח יותר גדול מאשראי בנקאי לעסקים. כשעסק לוקח אשראי מגופים מוסדיים באמצעות אג"ח, כלומר מכספי הפנסיה של הציבור, הוא שקוף לחלוטין בכל הנוגע לאשראי, לתנאיו, להסדרי החוב אם יש כאלה, וגם יש לו מחיר מדי יום בשווקים.

כלומר, אם יש בעיות באשראי ואם העסק מתקשה להחזירם, הדבר בא מיד לביטוי בתשואות העולות של האג"ח. זאת הסיבה שהסדרי חוב תפסו הרבה כותרות בשנים האחרונות - הכול גלוי, הכול שקוף, הכול נמצא על השולחן. לעומת זאת, באשראי בנקאי היתרון הגדול של הלקוח-העסק הוא שכמעט כל המידע חוסה תחת המעטה של "סודיות בנקאית", לבד במקרים שהחברה הציבורית נוטלת אשראי בנקאי, ומספקת כמה משפטים על האשראי הבנקאי.

זו הסיבה שהרבה פעמים הבנקים מעדיפים לגלגל אשראי פגום, כדי לתת סיכוי לעסק להתאושש, וכפי שראינו במקרים של אנשי-העסקים נוחי דנקנר, אליעזר פישמן, מוטי זיסר ז"ל ושאול אלוביץ - תחת החיסיון של "סודיות בנקאית" הם נוטים לגלגל אותו יותר מדי זמן, גם כשברור שאין שמץ של סיכוי שהאשראי יוחזר - עד שהעניין מתפוצץ וכל המידע נחשף דרך בתי המשפט.

2.

האשראי הבנקאי והסודיות הבנקאית מול זכות הציבור לדעת בשם חוק חופש המידע, היו במוקד פסק דין חשוב מאוד של בית המשפט העליון בשבוע שעבר. זאת, על רקע דרישה לחשיפת מסמכים של הפיקוח על הבנקים. השורה התחתונה של פסק הדין היא שהזכות לסודיות בנקאית גוברת על זכות הציבור לדעת. מה שפסק הדין אומר בפשטות הוא שבכל הנושא של מידע בנקאי, לא הכול הוא בר-פרסום על אף שגם בית המשפט מכיר בקיומו של עניין ציבורי ממשי בחשיפת הדוחות.

הדילמה ופסק הדין עלו לדיון בעקבות הדרישה של התנועה לאיכות השלטון - לחשוף את דוחות הביקורת הסופיים שערך הפיקוח על הבנקים, לגבי מתן האשראי לקבוצת אי.די.בי, שהייתה בזמנה בשליטת נוחי דנקנר.

הנה כמה מהקביעות החשובות של פסק הדין, שכתב השופט יצחק עמית ואליו הצטרפו דוד מינץ ויעל וילנר.

3.

קביעה (1):
הסודיות חלה לא רק על חומרי-גלם שמוסרים הבנקים, אלא גם על דוחות הפיקוח המתבססים על עיבודם של הנתונים. חוק הבנקאות קובע כי "לא יגלה אדם ידיעה שנמסרה לו ולא יראה מסמך שהוגש לו לפי חוק זה...". כצפוי, תמיד יש המנסים לתת פירושים שונים לחוק, ומה שניסו אלו שדרשו לחשוף הדוחות הוא להפריד בין חומרי-גלם שנמסרים על-ידי הבנקים לפיקוח, שהם לשיטתם בליבת החוק, לבין דוחות פיקוח של בנק ישראל המתבססים על חומרי-הגלם - ואינם כלולים לשיטתם בחוק.

בית המשפט העליון דחה את הפרשנות הזו, וקבע שאין להפריד בין ידיעות ומסמכים שנמסרו או הוגשו לפיקוח על הבנקים, לבין מה שהוא מכנה "התוצר, התגובה, ההתייחסות ודוח הביקורת" של הפיקוח, כפועל יוצא מאותם ידיעות ומסמכים. הנימוק של בית המשפט הגיוני: מטבע הדברים, בדוחות הביקורת שזורים המסמכים שנמסרו והוגשו לפיקוח על-פי דרישתו, כך שחשיפתם, לרבות דוחות ביקורת, תחשוף כמעט בהכרח את המידע שנמסר מהבנקים לפיקוח.

קביעה (2):
הסודיות הבנקאית איננה גוברת באופן גורף על זכות הציבור לדעת. אז מתי בכל זאת אפשר לחשוף מסמכים בנקאיים? הוראות חוק בנק ישראל קובעות, שאפשר לחשוף מסמכים כאלה בשני תנאים: הראשון, שנגיד בנק ישראל יראה בכך צורך לצורכי הליך פלילי, לרבות חקירה פלילית; כמו כן, הנגיד רשאי לגלות מסמכים ובלבד שנוכח כי המסמכים מתבקשים לצורך מילוי תפקידיה של הרשות שביקשה זאת.

על-פי פסיקות בית המשפט בעבר, הוראת הסודיות כפופה לדין הסודיות עצמו, אשר מותיר גילוי בנסיבות ובמקרים מסוימים. מתי זה קורה? יש מקרים שהסודיות היא עד לנקודת הזמן שבה נדרשת הגשת ראיה במשפט. במקרה שבו בית המשפט מורה על גילוי מסמך בהליך משפטי, הדבר שקול לחובה לתת עדות בבית המשפט, ולכן חובת גילוי המסמכים כעדות בבית המשפט גוברת על חובת הסודיות.

אלא שפועל, למרות המקרים בחוק שמאפשרים לחשוף מסמכים בנקאיים, הסיכוי לכך נמוך מאוד. הנטייה של בנק ישראל היא אוטומטית לבקש לשמור על סודיות, ומעטים המקרים, אם בכלל, שמגיעים למצב שבו נחשפים מסמכים כאלה כראיה משפטית, אלא אם כן הבנקים מוכנים לספק את המידע הזה - והם נוטים שלא.

בית המשפט העליון רומז לעוד אפשרות כדי לחשוף מסמכים: לא לפעול דרך חופש המידע אלא לפנות להליכי משפט אחרים, כמו תובענה ייצוגית או תובענה נגזרת. לפי השופט עמית, דחיית עתירה לקבל דוח ביקורת על-פי חוק חופש המידע אינה סותמת בהכרח את הגולל על האפשרות לקבל את הדוח במסגרת הליכים אזרחיים.

קביעה (3):
הסודיות הבנקאית חשובה לשתי תכליות, כפי שקבע נשיא העליון בדימוס, אהרן ברק, בעבר. האחת - פיקוח יעיל על מערכת הבנקאות, על-מנת להבטיח את יציבות הבנקים, את אמינותם ואת טובת הציבור; והשנייה - על-מנת לעודד שיתוף-פעולה בכל הרמות בין הבנק לבין גורמי הפיקוח עליו.

במקרה הזה אפשר בהחלט להרים גבה על הקביעות של העליון. הנימוקים שלו לשמירת הסודיות הבנקאית במקרה של דוחות ביקורת, הם שחשיפת המידע המוחלף בין הפיקוח על הבנקים לבין הבנקים עלול בעתיד להקשות, להאריך ולסרבל משמעותית את הליך הביקורת. כמו כן, העליון צידד בעמדת בנק ישראל שלפיה פרסום דוחות ביקורת עלול לגרום לזעזועים במערכת הפיננסית נוכח רגישותה, בהתחשב בכך שזעזוע בבנק אחד עשוי להדביק בנקים ומוסדות פיננסיים אחרים.

בנק ישראל אף הרחיק לכת, ואמר כי פרשנות שגויה של דוחות הביקורת בקרב הציבור עלולה לפגוע באמון הציבור בבנק המבוקר, וליצור "תגובת שרשרת" עד כדי חשש ליציבות אותו בנק.

נדמה לי, שבנק ישראל - ויחד איתו בית המשפט העליון - הגזים והפריז מאוד בתיאורי הקטסטרופה שנכונו לנו, אם חלילה וחס עקרון הסודיות ייסדק. הנימוק של זעזועים בבנקים כתוצאה מפרסום דוחות ביקורת או מליקויים מפרשנותם של אותם דוחות, הוא תלוש מהמציאות. הבנקים בישראל חשופים לביקורת קשה כמעט מדי יום, ואפשר להניח שבחלקה היא אפילו לא מוצדקת, או נובעת מ"ליקויים בפרשנות". אלא שכל האירועים סביב שמיטת חובות בנקאיים וכל הביקורת הנוקבת שהוטחה בבנקים, לא ממש הצליחו לערער את יציבותם, לא הצליחו לזעזע את המערכת הפיננסית וגם לא ממש ערערו את אמון הציבור הבנקים, על אף שנוח מאוד לשנוא את הבנקים.

לכן, הסיכוי שחשיפת דוח ביקורת כזה או אחר יוביל לכל התיאורים האפוקליפטיים של בנק ישראל על מגזר הפיננסים - הוא קלוש עד לא קיים; וחבל שבנק ישראל משתמש בתיאורים המוגזמים הללו כדי לשמור על עקרון הסודיות הבנקאית.

זאת ואף זאת: אני מניח שבנק ישראל זוכר היטב שהוא בעצמו פרסום שני דוחות ביקורת, גם אם חלקיים, על פרשת הטיפול של בנק הפועלים בעניין ההטרדה המינית לכאורה של המנכ"ל לשעבר של הבנק ציון קינן, והן על פרשת לאומי והסיוע להעניק ללקוחותיו להעלים מס מהרשויות האמריקאיות. שני הדוחות לא היו פשוטים לבנקים ולא היו פשוטים ציבורית, וכללו ביקורת על התנהלות שני הבנקים הגדולים בישראל - וראו זה פלא: שום זעזוע לא נגרם, שום בנק לא התערער, ולא נצפתה תנועת לקוחות שמסתערת על הבנקים כדי למשוך את כספם. אז כנראה, אפשר לחיות עם חשיפת דוחות ביקורת ואפשר בהחלט לוותר על הסודיות הבנקאית.

4.

לפסק הדין יהיו גם השלכות על הפסטיבל שמתכנן ח"כ איתן כבל בוועדת החקירה הפרלמנטרית לעניין האשראי שהעניקו הבנקים ללווים גדולים. הפסטיבל הזה, שמראש לא היה טעם לקיימו, ספג מכה קשה. הן הבנקים והן הפיקוח על הבנקים יוכלו לנפנף בצדק בפסק הדין ובסוגיית הסודיות הבנקאית, כדי לעקר את ה"שימועים" שמתכנן כבל לעשות לכל הגורמים.

אולי זה הזמן גם של כבל לוותר על חגיגת היח"צנות לוועדת הפופוליזם שלו. כבר כתבתי זאת בעבר: שמיטת החובות הגדולה על-ידי כמה לווים בודדים היא תופעה מוסרית מכוערת, מרגיזה ולא הוגנת ציבורית (במיוחד שאותם לווים ובני משפחותיהם ממשיכים לחיות בפאר ובהדר מנקרי עיניים), אבל היא בשום אופן וצורה לא תופעה משקית כה גדולה.

ההפסדים שספגו הבנקים וגם המוסדיים שוליים מאוד יחסית להיקפי האשראי, והם לא פגעו מהותית בכספי הפנסיה או בציבור בעלי המניות של הבנקים. מי שרוצה להילחם באותה תופעה צריך לעשות זאת באמצעות בתי משפט, בניסיון להרים מסך החוצץ בין הלווה לנכסיו האישיים ולמשפחתו, וגם לאלץ את אותם אנשים - על הדירקטוריונים שלהם - לשלם מחיר כלשהו (גם אם מכספי ביטוח) על כישלונם. פסטיבל ח"כ כבל לא יתרום לכך דבר, הוא רק יתרום יחסי-ציבור לכמה חברי-כנסת.