חריגות בנייה / צילום: שלומי יוסף
בתי המשפט הגדירו את עבירות התכנון והבנייה כ"מכת מדינה", הממשלה תיקנה את החוק, אלא שבאופן לא צפוי דווקא הרשויות המקומיות לא משתפות פעולה - לפי מידע שבידי "גלובס" כמחצית מהרשויות המקומיות לא דיווחו כבר חצי שנה למשרד האוצר, הגוף שמפקח על התחום, על עבירות בנייה בתחומן כפי שמתבקש בתיקון לחוק. המשמעות - פגיעה ממשית באכיפה ובטיפול בעבירות בתחום. המידע החלקי אף עשוי להצביע על כך שהפעולות שמתבצעות בשטח על-ידי הרשויות המקומיות רחוקות מלהתמודד עם הבעיה. בין הרשויות הבולטות שלא העבירו דיווחים כנדרש במשך חצי שנה נתן למצוא את חיפה, רמת-גן, רמת-השרון, בני-ברק, מודיעין-מכבים-רעות, אזור, לוד, נהריה, דימונה וכרמיאל.
מי אוכף את חוק קמיניץ
בתי המשפט העמוסים לעייפה, התייחסו לא אחת לעבירות הבנייה הרבות בישראל כאל פגיעה בשלטון החוק שיש להשיב לה בענישה הולמת. לא מדובר במרפסת שנבנתה שלא כדין - ביישובים רבים ניתן למצוא מבנים שלמים שנבנו ללא היתר כנדרש. אחרי שנים רבות שבהן הביקורת נפלה על אוזניים ערלות, ביוני 2016 התקבלה החלטת ממשלה שמטרתה להחמיר את האכיפה נגד עברייני בנייה, שלימים התגבשה ואושרה כתיקון 116 לחוק התכנון והבנייה שאושר לפני כשנה. התיקון זכה לכינוי "חוק קמיניץ", על שמו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה ארז קמיניץ שהוביל אותו.
במסגרת התיקון, חויבו 132 ועדות התכנון והבנייה הפועלות בישראל לדווח החל משנת 2018 ליחידה הארצית לאכיפת דיני מקרקעין במשרד האוצר על עבירות בנייה בתחומן אחת לשלושה חודשים. 25 מהוועדות הן ועדות המוגדרות "עצמאיות" ומתאפיינות בחוסן כלכלי ובמינהל תקין, והן נדרשו על-פי התיקון לחוק לדווח על העבירות אחת לחצי שנה.
אלא שמנתונים שהגיעו ל"גלובס" ושכוללים את כלל הדיווחים בוועדות בשני הרבעונים הראשונים של 2018, עולה תמונה מדאיגה של תת-דיווח. כך למשל, למעלה ממחצית מהרשויות המקומיות לא מקיימות את החוק ולא מדווחות למשרד האוצר על הנעשה בתחומן כנדרש.
גורמים במשרדי האוצר והמשפטים טוענים כי אחת מהסיבות לכך היא "תרבות ניהולית לקויה שקיימת בחלק מהוועדות, שלא רק שאינן נוהגות לאכוף עבירות בנייה ביעילות, הן גם לא מדווחות למשרד האוצר על כך ומונעות את הסיוע הממשלתי באכיפה, ולעתים הן אינן יודעות בעצמן מה קורה בתחומן". במשרד האוצר גם מציינים את העובדה שמדובר בשנת בחירות, ושבתקופה שכזו נכנסים שיקולים פוליטיים זרים ולא ענייניים - דבר שגורם לתת-אכיפה בתחום עבירות הבנייה.
יחד עם זאת, טענו גורמים אלה כי סיבה אפשרית נוספת לדיווח הדל מצד הוועדות המקומיות, נובעות בין היתר מקשיים המאפיינים "חבלי לידה", שכן מדובר בהוראה שהוועדות אינן מורגלות לה. ואולם חשוב לציין בהקשר זה כי עוד לפני התיקון בחוק, נדרשו הוועדות לתכנון ובנייה לדווח לוועדה המחוזית בכל חודש על עבירות בנייה בתחומן. בפועל הן לא עשו כך. על כן החובה חודדה במסגרת תיקון 116 לחוק שהוביל קמיניץ. אי לכך, החובה בנוסח החדש, מחייבת את הוועדות להעביר למדינה דיווח מפורט, בטבלת אקסל, גם על העבירות וגם על האופן שבו הן נאכפו.
אז מי דיווחו ומי לא? מתוך 132 ועדות לתכנון ובנייה המופיעות בנתונים, 82 ועדות לא עמדו בחובת הוראות החוק, בין אם לא דיווחו כלל על העבירות בתחומן ואופן אכיפתן, ובין אם דיווחו רק רבעון אחד מתוך שניים שהיו צריכות לדווח. במילים אחרות: רק 50 וועדות עמדו בהוראות החוק ודיווחו כמתחייב. מתוכן 25 הן וועדות עצמאיות שנדרשו לדווח רק אחת לחצי שנה. ברשימת הוועדות העצמאיות שלא מסרו דיווח כלל נמצאות חיפה, קצרין, מודיעין-מכבים-רעות וקריית טבעון.
יתר הוועדות לתכנון ובנייה שאינן עצמאיות, והיו צריכות לדווח אחת לרבעון, ולמרות זאת דיווחו רק רבעון אחד או שלא דיווחו כלל הן: לוד, ראש העין, צפת, נהריה, בית שאן, פרדס חנה, קריות, טייבה, נצרת, חריש, גדרה, כרמיאל, דימונה, רהט, אצבע הגליל, גולן, חבל אשר, מעלה הגליל, מעלה חרמון, מעלות תרשיחא, גלבוע, גליל מזרחי, גליל תחתון, מבוא עמקים, עמק המעיינות, שפלת הגליל, חוף הכרמל, עירון, רכס הכרמל, שומרון, חוף אשקלון, עומר, הערבה התיכונה, לב השרון, שרונים, מזרח השרון, חוף השרון, גן יבנה, עמק לוד, אזור. בנוסף, ישנן ועדות שהדיווח שהעבירו לא היה אפקטיבי, וכלל מסמכים ריקים.
"התנהלות של מדינת עולם שלישי"
מה המשמעות של אי-דיווח, ולמעשה אי-עמידה בהוראות החוק? במשרדי האוצר והמשפטים סבורים כי אי-הדיווח מלמד לעתים על חוסר הידע של הוועדה המקומית על הנעשה בתחומה, והיעדר נתונים מקשה על היחידה הארצית לאכיפת דיני מקרקעין במשרד האוצר להתערב ולבצע פעולות אכיפה בעצמה, דבר שמנציח את העבירות וכמובן לא מסייע להרתעה. אי-עמידה על אכיפת הוראות החוק בעניין כמובן גם לא תורמת לשינוי התרבות הניהולית הלא תקינה שנהוגה תקופה ארוכה בחלק מהוועדות.
כשבוחנים את הכלים שעומדים בפני משרד האוצר להתמודד בפועל עם תת-הדיווח, מתגלה בעיה - סנקציה מרכזית, אם כי מרחיקת לכת באופן מסוים שעומדת לרשות משרד האוצר היא לקחת מהוועדות העצמאיות את מעמדן. אלא שסנקציה זו חלה על 25 מהוועדות בלבד. לרשויות אינטרס מובהק לזכות בהכרה הממשלתית של הוועדות העצמאיות, שכן ההסמכה מקנה להן עצמאות נרחבת לקבוע מהי המדיניות התכנונית בתחומן, והן נדרשות לקבל את אישור הוועדה המחוזית ברמה מפוחתת שחוסכת זמן רב בהליכי התכנון. כלי הרתעתי נוסף שבידי משרד האוצר הוא ביצוע סקר עבירות בנייה ואכיפה, שתוצאותיו יהיו פומביות וגלויות לציבור. מדובר במהלך דרמטי שעומד להרחיב משמעותית את התמריץ של הוועדות המקומיות לאכוף את עבירות הבנייה בתחומן. האפשרות לקבל 'ציון נמוך' בסקר ודאי אינה קוסמת לאף ראש רשות, מנגד קשה לראות איך במשרד האוצר מפנים תקציבים שיוכלו לעסוק בסקרים שכאלה באופן איכותי.
הנתונים לגבי הדיווח של הוועדות נמסרו ליועץ המשפטי של תנועת 'רגבים' עו"ד בועז ארזי כחלק מפנייה באמצעות חוק חופש המידע. בצמוד למסירת הנתונים ציינה הממונה על חוק חופש המידע במשרד האוצר אנט קליימן כי "תיקון 116 מחייב וועדות מקומיות ורשויות מוסמכות לאכיפה להגיש למינהל היחידה הארצית לאכיפת דיני התכנון והבנייה במשרד האוצר דיווח רבעוני על פעולות האכיפה שננקטו בגזרתה. ועדות מוסמכות מדרשות להגיש דוח אחת לחציון. חרף הוראות החוק הוגשו ברבעון הראשון כ-62 דוחות על-ידי ועדות לתכנון ולבנייה, וברבעון השני כ-63 דוחות. זאת מתוך 132 ועדות מקומיות הפועלות בישראל כיום. אנו פועלים להעלות את מספר הדוחות המוגשים ונוקטים לשם כך במספר דרכי פעולה".
מ'רגבים' מסרו כי "הצעד הראשון בסדרי מינהל תקין הוא שהשלטון המרכזי יכיר את המתרחש בשטח מבחינת התכנון והבנייה במדינת ישראל. במשך שנים אנחנו לוחצים בעניין, ועדיין ההתנהלות היא כשל מדינת עולם שלישי. אחרי תיקון החוק שעבר בשנה שעברה, היינו מצפים שסוף סוף הדיווח יבוצע כסדרו, אבל מסתבר שהדרך עוד ארוכה. תשובת משרד האוצר היא שערורייה מאחר שהוא זה שאמור לאכוף את חובת הדיווח מול הרשויות המקומיות. במקרה שהדבר לא יתוקן כבר ברבעון הקרוב, נלך עם הסיפור הזה לבג"ץ".
החל מדצמבר: "העולם הולך להשתנות"
נדבך מרכזי במסגרת תיקון 116 לחוק התכנון והבנייה, שאושר באוקטובר 2017 ואשר נועד להגביר את האכיפה כנגד עבירות הבנייה, עומד לחולל שינוי משמעותי בתחום. מדובר בתקנות חדשות שייכנסו לתוקף בדצמבר הקרוב ושיכללו קנסות מינהליים כבדים בגין עבירות בנייה.
עבירות אלה היו פליליות עד כה, והיו מצריכות את המדינה לנהל הליך משפטי בבית משפט במטרה לקנוס את העבריינים. מדובר הליכים שהרבה פעמים היו כרוכים ומתישים, ובעיקר עלו למדינה הרבה כסף והעמיסו על בתי המשפט. משמעות התקנות החדשות היא כי לאחר כניסת העבירות המינהליות לתוקף, יוכלו פקחים לתת מיידית קנסות כבדים כנגד עבריינים ללא ניהול משפט.
על-פי התקנות החדשות, הקנס על חריגת בנייה בהיקף של יותר מ-100 מ"ר הוא 300 אלף שקל, חריגה בהיקף של 10-75 מ"ר מחייבת קנס של 200 אלף שקל, וחריגה בהיקף של 75-50 מ"ר תוביל לקנס של 100 אלף שקל. במשרד המשפטים כבר כינו את היום שבו ייכנסו הקנסות המינהליים לתוקף כ"עולם חדש", ו"עולם שונה מזה שהכרנו עד היום", אך ניתן ללמוד על המשמעות הדרמטית שחולל התיקון גם במחאות שקיימו בשנה האחרונה מפקחי בנייה ברשויות השונות. המפקחים טענו כי הסמכויות שניתנו להם, הציבו אותם בחזית מול עברייני הבנייה, ובשל החובה המוטלת עליהם לקנוס עברייני בנייה בסכומים המגיעים למאות אלפי שקלים, הם למעשה חשופים למעשי אלימות.
ביקורת נוספת כנגד הקנסות המינהליים, נשמעה מצד גורמים המייצגים את המגזר הערבי, שטענו כי לתקנות החדשות השלכות קשות כלפי האוכלוסייה הערבית במקומות רווי חריגות בנייה וטעוני מחלוקות פוליטיות, כמו מזרח ירושלים.
פסק דין בית ליראור: במשרד המשפטים בוחנים דיון נוסף בבית המשפט העליון
לפני שבוע פירסם "גלובס" בהרחבה, את פסק הדין שניתן על-ידי בית המשפט העליון, שבמסגרתו החליטה הנשיאה אסתר חיות כי הקומות הבלתי חוקיות שנבנו בבית ליראור ברחוב בן-גוריון 26 ברמת-גן, לא ייאטמו. זאת למרות שהוועדה המחוזית הורתה בשנת 2014 לאטום אותן כ"אות קלון", בגין עבירות הבנייה הנרחבות שבוצעו במבנה.
המבנה נקשר גם עם פרשת השוחד שבגינה הורשע ראש העירייה דאז צבי בר, לאחר שקיבל שוחד מהקבלן שאול לגזיאל במטרה לקדם את פרויקט זה. חיות החליטה כי הקומות העליונות של הבניין, שנבנו בניגוד לחוק, לא ישמשו עוד כשטחים המושכרים לכל המרבה במחיר, אלא לשימושים ציבוריים, אך קיבלה את טענות המרכז האקדמי למשפט ועסקים ששכר את המבנה כולו מבלי לדעת על העבירות שבוצעו בו על-ידי היזמים (עיריית רמת-גן 25% וחברת בלנטפורט 75%). המרכז האקדמי טען כי השקיע עשרות מיליוני שקלים בהתאמת המבנה לצרכיו ונטל הלוואות לשם כך, שאותן הוא מחזיר באמצעות השכרת הקומות העליונות.
השופטת חיות קיבלה את הטענה וקבעה כי החלטת הוועדה המחוזית לאטום את הקומות מבוטלת, בנימוק שיש להתחשב בצד שלישי שנפגע כתוצאה מהאיטום. מצדם של גורמי אכיפת החוק, מדובר בפסיקה בעייתית שכן היא מציידת את עברייני הבנייה בנימוקים שונים שתוצאתם היא ענישה מופחתת. זאת בניגוד לצו השעה שהורה בית המשפט העליון עצמו בהזדמנויות שונות, להילחם בתופעת עבירות הבנייה שהפכה ל"מכת מדינה" כהגדרתו. על כן, בימים אלה בוחנים במשרד המשפטים הגשת בקשה לקיים דיון נוסף בבית המשפט העליון, בערעור שהגיש המרכז האקדמי על ההחלטה לאטום את הקומות הלא חוקיות בבית ליראור.