אזרחים רבים מכירים מקרוב את הסיפור: בשנה שלפני הבחירות מתחילים לפעול בעצימות גבוהה ברשויות המקומיות - סוללים כבישים, מתקנים מדרכות, משפרים תאורה, מגדילים את מספר עובדי הניקיון, חונכים פארקים ואולמות ספורט ומקיימים אירועי תרבות כולל הופעות של זמרים מפורסמים. כל מה שאפשר לעשות למראית עין. החיים עצמם, גרסת הטווח הקצר.

 רוב ראשי הערים לא מתכננים את העתיד

הרצון של ראשי העיריות להיבחר שוב בבחירות הקרובות, כמו בכל מערכת דמוקרטית, הוא זה שמוביל אותם לחשוב על הטווח המיידי. הרבה יותר קל לבנות מדשאות מאשר להשקיע בחינוך ולחזק את השכונות החלשות, כשבכלל לא ברור מי יהיה ראש העירייה שיקטוף את הפירות. ואולם דווקא מכיוון שהשיח השולט בבחירות הארציות הוא המדיני-ביטחוני, יש לרשויות המקומיות פוטנציאל בשיפור איכות החיים של התושבים - שירותים, תחבורה, חינוך, חיי תרבות וקהילה ועוד.

ואולם הישגים ארוכי טווח - למשל חינוך איכותי וקהילה תוססת - הם תוצאה של חוסן כלכלי, אך לא פחות - מהחזון של ראש הרשות. חזון זאת מילה גדולה, אבל אחת הדרכים לפרוט אותה למעשים היא באמצעות תוכנית אסטרטגית, שבמרכזה ניסיון לתכנן איך תיראה הרשות המקומית בעוד 10 ו-20 שנה.
ברשויות הגדולות והחזקות יש מחלקות לייעוץ אסטרטגי. הן לא מתמקדות רק במחקר ובניסיון לחזות איך תיראה העיר, אלא גם מובילות תהליכים לגיבוש פתרונות בעזרת גורמים מקצועיים ברשות, תושבי העיר, גופים ממשלתיים וכו’.

כל הגורמים עמם דיברנו מסכימים כי בשנים האחרונות יש התעוררות בתחום. הרשויות מבינות שצריך לבצע תכנון אסטרטגי כדי לחזק את העיר ולהעלות את רמת החיים של תושביה. עם זאת, בין הבנה ליישום והצלחה בשטח יש פער שעדיין צריך לגשר עליו, בין השאר באמצעות מדיניות ממשלתית.
בסופו של דבר, במשרד הפנים מציינים כי רק ב-120 רשויות מתקיים תהליך תכנון שנתי, וב-32 רשויות בלבד קיימת יחידה ייעודית לתכנון אסטרטגי. אלו עדיין מספרים עגומים. למרות זאת, בין הרשויות הללו יש את הערים הגדולות, כך שחלק מהותי מאזרחי המדינה חיים ברשויות עם יחידות לתכנון לטווח ארוך.

"כשאני הגעתי למשרד הפנים לפני שבע שנים, אז לתפקיד של ראש מנהל שלטון מקומי, הייתה סטגנציה בכל מקום שקשור לתכנון ארוך טווח של הרשויות המקומיות", מספר מרדכי כהן, מנכ"ל משרד הפנים בשנתיים האחרונות.

"המערכת התמקדה בטיפול בעניינים שוטפים, מכל מיני סיבות. הייתה רפורמה גדולה של איחוד רשויות שהוביל משרד האוצר ולא קרמה עור וגידים, וגם חקיקת חוק עיריות מודרני לא הצליחה. זה גרם לכך שהמשרד לא העז לחשוב מחדש על מהלכים גדולים, ובמשך שלושה עשורים לא הייתה אף רפורמה או שינויים מבניים בתחום השלטון המקומי. לשם השוואה, זה אחד הנושאים המפותחים בשני העשורים האחרונים במדינות ה-OECD".

"ברגע שהממשלה לא חושבת במושגים ארוכי טווח, גם הרשויות המקומיות לא עושות זאת, אלא אם הן חזקות באופן מיוחד, ואין הרבה כאלה. גם רשויות חזקות יכולות לחשוב במושגים של פיתוח מוניציפלי, אבל לא במושגים של פיתוח של כל המערכת. זה תחום שדי קפא על שמריו. בשנים האחרונות עשינו מהלכים כדי לשפר זאת, והיום השלטון המקומי חושב לטווח ארוך. האם אני שבע רצון ויכול לשבת על זרי הדפנה? רחוק מזה. יצרנו את התשתית - ועכשיו צריך לבסס אותה", אומר כהן.

הוא מוסיף כי "עכשיו, בבחירות לרשויות, הדור הצעיר מדבר יותר בשפה הזאת ודורש התבוננות לטווחים ארוכים יותר, וחלקים ממנו גם מיוצגים ברשימות. האם זה חלחל מספיק? לא. האם זה מתורגם לתוכניות ארוכות טווח? עדיין לא מספיק. אבל זאת תופעה שאנחנו מזהים".

יעל ברנדל, מנהלת מרכז קפיצת מדרגה של קבוצת ראות שפועלת לתכנון אסטרטגי ברשויות מקומיות ובמגזר הציבורי, מציינת כי "משרד הפנים אכן עובר שינוי חיובי. גם ברשויות החזקות וגם ברשויות החלשות מבינים שיש בידיהן את היכולת לקבוע את רמת החיים של התושב, אך בשביל זה הן צריכות להיות חזקות.

"השינוי הזה לוקח זמן. יש רשויות שעדיין אין בהן תכנון, ויש כאלו שהתכנון מסתכם בתכנון השכונה החדשה, אך באופן מנותק מהפיתוח הכלכלי ומהשכונות הישנות בעיר. הגישה היום היא שההון האנושי ברשויות, גם ברמת מהנדס העיר או הגזבר, צריכים לדעת לבצע תכנון אסטרטגי. מי שמתכנן את אדריכלות הנוף קובע איפה הילדים ישחקו ואיך תיראה הקהילה בשכונה".

 כיכר חדשה והופעה של עומר אדם

"אנחנו משלמים מחיר כבד על העבר"

ברנדל מדגישה כי הכנת תוכנית אסטרטגית היא חשובה, אך קיים אתגר נוסף שלא ניתן להתעלם ממנו - היישום: "יש רשויות שיודעות לקחת את חברת הייעוץ היקרה ולעשות תוכנית אסטרטגית, אבל בסוף לא מצליחות ליישם את זה, יש אינספור תוכנית שלא יושמו. האתגר הוא ליצור תוכנית שהיא גם שאפתנית מספיק וגם לדעת מה עושים מחר בבוקר".

רוני פלמר, מנכ"ל תנועת אור, ששותפה ביוזמת ישראל 2048-עתיד משותף, מביע אופטימיות וטוען שכבר רואים את השינוי בשיח. "בבחירות הנוכחיות רואים יותר מועמדים שמביאים חזון ומדברים על אסטרטגיה, וגם אם לא קוראים לזה ככה, הם מבינים שהם צריכים לדבר לכלל האוכלוסיות בעיר ואיך מסתכלים קדימה ועל העתיד, גם אם זה על חשבון הטווח הקצר. אנחנו מקווים שזאת מגמה שתלך ותגדל למימדים יותר גדולים, ושנראה אותה גם בשיח של הבחירות הארציות".

המצב שאותו מנכ"ל משרד הפנים מתאר - היעדר תכנון אסטרטגי ברשויות המקומיות - התקיים למרות העובדה שכבר לפני שנים ארוכות הבינו את הצורך בתכנון כזה. לפי פרופ’ ערן רזין, מהמכון ללימודים עירוניים ואזוריים, האוניברסיטה העברית בירושלים, "בסוף שנות ה-80 ובתחילת שנות ה-90 היה קידום נמרץ של תכנון אסטרטגי בשלטון המקומי, על ידי ארגון הג’וינט ושורה של אנשי מקצוע, שתמכו בהקמת יחידות לתכנון אסטרטגי.

"היחידות האלו היו כפופות לראש הרשות ולמנכ"ל, כך שיש להן ראייה כוללת. היו מקומות שהיחידות נסגרו לאחר שהפסיקה התמיכה החיצונית, והיו כאלה ששרדו", הוא אומר.

"מאז ועד היום היו עליות ומורדות, אבל התפישה לפיה נחוץ חזון ותכנון אסטרטגי די מקובלת היום. כמובן, יש מקומות שזה קורה ויש כאלו שפחות. חשוב גם שהיחידות האלו יהיו משמעותיות, ולא יתמקדו רק באיסוף נתונים טכניים או במחקרים שרחוקים מתהליכי קבלת ההחלטות. מנגד, חשוב שהן לא יהיו המקום שבו ראש העירייה מקדם את השיגעונות והאג’נדה הפוליטית שלו", מוסיף רזין.

אחת מתקופות השפל בנושא, לפי מנכ"ל משרד הפנים, הייתה בתקופת המשבר הכלכלי בשנים 2003-2004. "באותן שנים הגיעו עשרות רשויות מקומיות לסף של פשיטת רגל, התגלו גירעונות, חובות לספקים, אי תשלום משכורות והתנהלות לא תקינה. ברגע שהמשבר התפוצץ לממשלה בפנים, היא הפכה להיות הרבה-הרבה יותר ריכוזית. היא הפעילה חשבים מלווים ותוכניות הבראה, ונקטה במהלכים מנקודת מבט מערכתית, כדי לשלוט בשלטון המקומי ולא לאפשר עוד משבר כזה.

"זה היה צעד מאוד אחראי, כי בשיא המשבר היו 155 רשויות במצב גירעוני קשה ובתת-תפקוד שהיו חייבות לעבור תוכניות הבראה. ואולם החשיבה של הממשלה הייתה אחת - איזון תקציבי וריסון ההוצאות הלא-מידתיות של הרשויות המקומיות. לא היתה בתוכניות ההבראה חשיבה לטווח ארוך ולא היה אפילו מנוע צמיחה אחד, אומר כהן ומוסיף, "אנחנו משלמים על זה מחיר כבד, כי למשל פיטרו עובדים צעירים ונמרצים, שיותר זול לפטר אותם, או שקיצצו ביחידות שעסקו בתכנון מכיוון שהתרומה שלהן אינה מיידית. השיקול היה איך יוצרים איזון תקציבי בטווח הקצר".

לדבריו של כהן, גם היום רשויות חלשות מתקשות לתכנן לטווח הארוך. "הפער בין הרשויות הולך ומתרחב - רשויות חזקות רצות קדימה, מתבוננות ורואות מה קורה בעולם, ואילו בשביל רשויות חלשות זה לוקסוס. לכן הקמנו במשרד הפנים מנהל פיתוח לרשויות המקומיות, במטרה לעזור להן לחשוב ולתכנן לטווח הבינוני והארוך".

כהן מציין לטובה גם את התרומה של תוכנית הצוערים לשלטון המקומי, שבמסגרתה השתלבו מאז שנת 2014, 230 בוגרים ב-90 רשויות מקומיות: "אלו צוערים עם מוטיבציה והכשרה רלוונטית לתחום של השלטון המקומי. אנחנו מכוונים אותם לתפקידים שעניינם תכנון, וכך אנחנו לא רק מובילים מהלכים, אלא גם מייצרים את ההון האנושי המתאים למשימה הזאת".

רזין מצביע על נקודה נוספת שמחזקת את החזקים: "בשביל לקחת כסף ממשרדי הממשלה, צריך אמנם להחליט על חזון, אך גם להיות איש ביצוע, לבוא עם פרויקטים שאפשר לצאת איתם לדרך. פעמים רבות לרשויות המקומיות אין יכולת לבוא עם פרויקט בר-ביצוע".

למה חוששים ברשויות המקומיות מהסכמי הגג?

בישראל יש 257 רשויות מקומיות, רבות מהן במצב כלכלי שברירי. הסכמי הגג, שבמסגרתם המדינה מסייעת להן לקדם בניית אלפי יחידות דיור, טומנים בחובם הזדמנות פז לעורר את העיר, למשוך אוכלוסייה בעלת אמצעים כלכליים, לשנות את אופי הקהילה ולהפוך לעיר דומיננטית וחשובה, אם לא במדינה כולה, אז לפחות באזור שבו היא שוכנת.

"הסכמי גג הם הדבר הטוב ביותר שקרה לשלטון המקומי בשנים האחרונות", אומר חיים ביבס, ראש עיריית מודיעין-מכבים-רעות ויו"ר מרכז השלטון המקומי. "זה הביא לכך שאפשר לבנות שכונה עם כל המעטפת, הבינו שאם רוצים לבנות יחידות דיור אז צריך לעשות עוד דברים במקביל - לבנות גם פארקים, מבני ציבור, לתכנן את החינוך בעיר ואת התעסוקה. מסיימים לבנות שכונה ויש בה את כל מה שצריך. פעם התעסקו רק בבנייה בלי תשתיות, ואז הדיירים, יום אחרי שנכנסו לדירות, החלו להאשים את העירייה בכך".

"אני לא מוציא שום יחידת דיור בלי שסיימתי בשכונה קודמת את כל התהליך, כולל שיווק של שטחי מסחר ובניית מבני ציבור. מי שסתם משווק יחידות דיור, טועה ואת זה צריך לעצור. אם אתה עושה את זה בצורה מדודה ובשלבים הנכונים, לא יהיה מצב שבו הסכם הגג יביא לפגיעה", הוסיף ביבס.
על פניו, הסכמי הגג כוללים חשיבה לטווח ארוך, אבל בפועל, האיתנות הפיננסית של חלק מהרשויות המקומיות נפגעה כתוצאה מהסכמי הגג. הסיבה העיקרית לכך: ההוצאות של העירייה על שירות לתושבים שלה גבוהות מהכנסות בגין ארנונה למגורים, כלומר תושב הוא גירעוני לעיר. מה שמפצה על כך אלו שטחי מסחר, אבל בניית שטחי מסחר (שאמורים כאמור לספק את הארנונה) לוקחת זמן, ולפעמים ליזם יש לוח זמנים משלו.

כהן מביע עמדה חריפה ביחס להסכמי הגג. "ממשלת ישראל ומשרד האוצר, ביחד עם מטה הדיור, הובילו מהלך חשוב, חיוני שעיקרו יצירת הסכמי גג שהתכלית שלהם לייצר מענה לשנים הבאות. אבל, וזה אבל גדול מאוד, הם כשלו בנקודה אחת - הם בעצם יוצרים מצב שעשרות רשויות יכולות להיכנס למצב של סיכון, עד כדי התמוטטות.

"למה סיכון? כי חלק מראשי הרשויות חושבים לטווח קצר, הם יעמיסו את הרשויות במגורים לאור ההטבות שיש בהסכמי גג, אך יקרסו כלכלית בעוד מספר שנים כי לא תהיה להן הכנסה. יותר חמור מזה - אנחנו רואים עוד ועוד מרכזי קניות בארץ, שהם אלו שמכניסים כסף לרשויות, וזה טוב. אבל מה יקרה כשיואצו התהליכים של מסחר מקוון? השלטון המקומי והממשלה לא ניתחו נכון את המגמות האלו".

הפיתרון של משרד הפנים - אשכולות

במשרד הפנים סבורים כי המבנה של השלטון המקומי היום לא אידיאלי לאף אחד מהצדדים - לחלק גדול מהרשויות אין חוסן כלכלי ויכולת לתכנן לטווח ארוך, והמדינה מצידה צריכה להתנהל מול רשויות רבות. לכן הם החלו במהלך של יצירת אשכולות שמאגדים יחד מספר רשויות. האשכולות ייהנו יעניקו יתרון הן בחינת היעילות, הן מבחינה תפעולית (למשל פינוי פסולת) הן מבחינת נכסים ("לא כל יישוב צריך מוסד להשכלה גבוהה או אזור תעשייה") והן מבחינת הקשר עם המדינה. כרגע החל פיילוט עם חמישה אשכולות, והמטרה של המשרד היא להגיע ל-12 אשכולות עד סוף 2019. בסופו של התהליך יהיו בארץ 20-25 אשכולות.

"אני לא מאמין שרשויות חלשות וקטנות יכולות לתכנן לטווח ארוך, אבל כחלק מאשכולות הן כן יכולות. אכן יש קושי עם העובדה שרשות חלשה באה לאשכול בעמדת נחיתות, אבל לכן אשכול בנוי כמו סנאט, כלומר לכל רשות יש את אותו קול. אנחנו מפקחים שלא יהיה אפשר לנצל את הרשויות החלשות. בנוסף, הקמנו שש ועדות לבחינת צדק חלוקתי, לפי אזורים, והן בוחנות את חלוקת הארנונה שלא למגורים ל-20-30 השנים הבאות. זה עניין של השקפת עולם, אבל לדעתי בעתיד לא יהיה מנוס ממעבר לתקצוב דיפרנציאלי, כלומר חלק מהארנונה למסחר שמגיע לאותן רשויות שבעות וחזקות כלכלית יגיע לקרן מרכזית במשרד הפנים, שתחלק את ההכנסות לרשויות המוחלשות", אומר כהן.