גלובס - עיתון העסקים של ישראלאתר נגיש

אביגדור יצחקי, יו"ר מפעל הפיס / צילום: איל יצהר

בכירים במפעל הפיס ובמשרד ראש הממשלה דנו בימים האחרונים ביוזמת המפעל להעברתו לפיקוח המועצה הלאומית לכלכלה במשרד ראש הממשלה. מפעל הפיס כפוף כיום לפיקוח שר האוצר, והעברתו מחייבת שינוי חקיקה. בין היתר עלתה האפשרות כי היוזמה תיכלל כדרישה של הליכוד במסגרת ההסכמים הקואליציוניים להקמת הממשלה החדשה.

הרקע ליוזמה הוא דאגה במפעל הפיס לגורלן של יתרות בהיקף של יותר מ-4 מיליארד שקל שהצטברו בקופתו. בכיריו חוששים שהאוצר ינסה לשים עליהן יד, במסגרת ניסיונותיו למצוא מקורות תקציביים לכיסוי הגירעון שהותיר השר משה כחלון. האוצר כבר משך מיליארד שקל מקופת מפעל הפיס במסגרת תקציב 2017-2018, ובהנהלת גוף ההגרלות חוששים שינסה לעשות זאת שוב בתקציב 2020. אם לא יינקטו צעדי צמצום בתקציב זה, היקף החריגה בו מתקרת הגירעון המתוכננת צפוי לעמוד על כ-20 מיליארד שקל.

ל"גלובס" נודע כי יו"ר דירקטוריון מפעל הפיס אביגדור יצחקי נפגש לאחרונה עם יו"ר המועצה הלאומית לכלכלה פרופ' אבי שמחון, והשניים דנו באפשרות שהמועצה הלאומית לכלכלה תהפוך לרגולטור של מפעל הפיס, ותאשר בין היתר את תכנית ההגרלות וההשקעות של הגוף הציבורי. יצחקי אמר בשיחה כי האוצר נמצא בניגוד עניינים מובנה כרגולטור, בגלל הצורך שלו להשתמש במפעל הפיס כמקור תקציבי.

יצחקי, הנחשב למקורבו של כחלון, עשוי למצוא את עצמו כעת מול שר אוצר חדש ואוהד פחות. השר עשוי לא רק לדרוש ויתור על היתרות, אלא גם לשאוף למינוי איש מטעמו כיו"ר הדירקטוריון - משרה נחשקת ועתירת השפעה ותקציבים. במקביל נהנה יצחקי מקשרים טובים גם בלשכת ראש הממשלה, ומונה לתפקידו בידי ראש הממשלה בנימין נתניהו.

על פי דוחותיו, מפעל הפיס נהנה מהכנסות שנתיות בהיקף של כ-8 מיליארד שקל. חלק ניכר מהכסף טרם הוקצה לפרויקטים, וכך נוצרו היתרות הגדולות בקופתו. יצחקי טוען כי מדובר בכסף "צבוע" שהאוצר אינו רשאי לשים עליו יד, משום שמפעל הפיס הוא גוף הנמצא בבעלות השלטון המקומי. על-פי מדיניות ההשקעות שהנהיג יצחקי יושקעו 15% לפחות מהכספים בפרויקטים ייעודיים לקבוצות מוחלשות באוכלוסייה: קשישים, הגיל הרך, בני נוער בסיכון, אנשים עם מוגבלויות וכן תכניות להעצמת נשים.

המהלך שממנו חוששים במפעל הפיס הוא רק חלק מרשימת צעדי צמצום אפשריים שהאוצר צפוי להניח על שולחן הממשלה. חלק גדול מצעדים אלה מוקדש ל"שאיבת כספים" מגופים חוץ-ממשלתיים: בשנים האחרונות פעל האוצר בהצלחה לא מבוטלת להוצאת כספים שהצטברו ללא שימוש בקופותיהם של גופים ציבוריים, הכוללים מלבד הפיס גם את קק"ל, הטוטו ורשות שדות התעופה. במקרה של קק"ל, לדוגמה, סוכם על מהלך שבו הקרן השקיעה במקום המדינה כ-2 מיליארד שקל בפרויקטים - דבר שסייע לאוצר לעמוד במגבלת תקרת ההוצאה.

כעת צפויים באוצר לחזור ולהקיש על דלתות מפעל הפיס וקק"ל, שהיתרות בקופתה כיום מוערכות ב-2 מיליארד שקל נוספים. רש"ת, הטוטו והחברות הממשלתיות אינן צפויות לביקורים לא רצויים מצד האוצר - ברש"ת ובטוטו כבר הושגו הסדרים, ובחברות הממשלתיות אין רווחים שאפשר לחלק.

באוצר לא יילכו עם הראש בקיר

בתקופה הקרובה צפויים הדרגים המקצועיים באוצר להעביר לשר הנכנס רשימה של "צעדי התכנסות" - מהלכים להגדלת ההכנסות ולהקטנת ההוצאות שנועדו לסגור את הבור התקציבי. במונח "בור" מתכוונים במשרד לחריגה מתקרת הגירעון המתוכננת, ולא לגירעון עצמו, שצפוי לעמוד ב-2020 על 2.5% מהתוצר. הסיבה ליעד הזה היא ששיעור גירעון גבוה יותר יביא לעלייה בחוב היחסי של הממשלה, ובאוצר חוששים שלעלייה כזו יהיו השלכות קשות על דירוג האשראי של ממשלת ישראל.

ברשימת המשאלות של האוצר מככבים הפטורים ממס, ובראשם השניים שאפשרות ביטולם עולה שוב ושוב - הפטור ממע"מ על פירות וירקות והפטור ממע"מ באילת. לפי תחזית הכלכלן הראשי באוצר ל-2019, ביטול הפטור הראשון יכניס למדינה 3.5 מיליארד שקל בשנה, וביטול הפטור השני - 800 מיליון. ואולם, מהלך כזה כרוך בעימות עם קבוצות לחץ בעלות השפעה פוליטית, והאוצר נכשל כבר מספר פעמים במאבקו לביטול הפטורים. על רקע זה אפשר להעריך שהאוצר לא ינסה ללכת שוב "עם הראש בקיר", אלא יפעל לצמצום הגירעון בדרכים יצירתיות יותר.

את יתר הצעדים המופיעים ב"בנק" של האוצר אפשר לחלק לשני סוגים: צעדים פשוטים וקלים יחסית לביצוע (בעיקר מבחינת ההתנגדות הפוליטית הצפויה) אך מזיקים לכלכלה, וצעדים מורכבים יותר שאינם פוגעים בפעילות הכלכלית ואולי אף מסייעים לה. השאיפה באוצר היא למצות את הצעדים מהסוג השני כדי שלא יהיה צורך בצעדים מהסוג הראשון. ואולם, במבחן התוצאה סביר שחילק ניכר מהצעדים לא יאושרו בידי שר האוצר וראש הממשלה. לזהות שר האוצר, שטרם נקבעה, תהיה כמובן חשיבות קריטית: אם כחלון יישאר במשרד הוא צפוי להתנגד לפגיעה בתקציבי רווחה ובשכבות החלשות, בעוד ששר אחר עשוי להציג גישה "חברתית" פחות.

שני המהלכים הבולטים ברשימת הצעדים ה"לא-חכמים" הם העלאת המע"מ והעלאת מס ההכנסה. כל העלאה של אחוז במע"מ או במס ההכנסה (בשיעור אחיד) מגדילה את הכנסות המדינה בסכום משמעותי מאוד - 5 מיליארד שקל לכל אחד מסוגי המס. בנוסף, מדובר בצעדי רוחב שאינם מסמנים סקטור ספציפי באוכלוסייה או במשק, אם כי העלאת מע"מ נחשבת לפוגעת יותר בבעלי הכנסות נמוכות, והעלאת מס הכנסה פוגעת יותר בבעלי הכנסות גבוהות. ואולם, שתי העלאות מס אלה נחשבות לבעלות השפעה שלילית על הפעילות הכלכלית. לקבוצת הצעדים הלא-חכמים אפשר להוסיף גם דחיית השקעות בתשתיות תחבורה, שתפגע בצמיחה העתידית, וקיצוץ רוחבי בתקציבי משרדי הממשלה - שיכול לחסוך מיליארדים, בהתאם להיקפו.

החוק לעידוד השקעות הון ישתנה?

אפשרות פעולה אחת הנראית סבירה, אך החוכמה בה שנויה במחלוקת, היא צמצום הטבות המס לחברות מייצאות הניתנות במסגרת חוק עידוד השקעות הון. שיעור מס החברות עומד על 23%, אך חברות מייצאות הפועלות בפריפריה נהנות ממס חברות מופחת של 7.5% וחברות מייצאות במרכז משלמות 16%. לאחרונה הוכנס מסלול מיסוי מופחת גם לחברות הייטק המשלמות 6% (חברות ענק) או 12% (יתר החברות), וכן מס מופחת של 4% על דיבידנדים שחברות ההייטק משלמות לחברות האם שלהן או לבעלי השליטה.

הערכת האוצר הרשמית נוקבת בסכום של 5 מיליארד שקל בשנה כסכום שביטול הטבות אלה עשוי לחסוך. ואולם, כלכלנים כמו פרופ' יוג'ין קנדל טוענים כי ביטול ההטבות לא יגדיל את הכנסות המדינה אפילו בשקל, משום שביטול הטבות המס יביא להפסקת פעילותן בישראל של החברות שייפגעו.

צעד "חכם" ומסקרן נוסף הנוגע לענקיות ההייטק העולמיות הוא האפשרות להטיל מע"מ על שירותים אלקטרוניים, כמו חנויות האפליקציות של אפל וגוגל או שירותי הענן שמספקות אמזון ומיקרוסופט. מדובר במהלך שכחלון שקל בעבר, אך חזר בו. מס זה נהוג במרבית מדינות העולם, והניסיון מראה כי הטלתו אינה גוררת בהכרח התייקרויות. עם זאת, המע"מ על גוגל, אמזון ואפל ואחרות אינו צפוי להכניס לקופת המדינה מיליארדים, אלא 400-300 מיליון שקל בשנה לכל היותר. גם הפטור ממע"מ על רכישות קטנות באינטרנט (עד 75 דולר), שמעורר חילוקי דעות עזים, נמצא על הכוונת: ביטולו עשוי לחסוך עד 900 מיליון שקל בשנה.

הטבת מס אחרת שעשויה לעמוד על הכוונת של האוצר היא ההטבה המכונה חוק מילצ'ן הניתנת במסגרת המסלול המיוחד לישראלים חוזרים: הטבה המבטיחה לתושבים חוזרים אלה פטור ממס על רווחי הון שצברו בעשר השנים שקדמו לחזרתם לארץ. באופן תמוה תחזית האוצר אינה נוקבת בעלות הטבה זו לאוצר המדינה.

העלאת המיסוי על מוצרים מזיקים דוגמת סיגריות גם היא על הפרק - אם כי כחלון, אם יישאר באוצר, צפוי לבלום זאת. צעד אחר שיש סיכוי גבוה שיוצע הוא צמצום הפטור ממס לתושבי יישובי הפריפריה וקו העימות, באמצעות שינוי הקריטריונים לזכאות. בממשלה היוצאת הוביל יו"ר ועדת הכספים ח"כ משה גפני מהלך להגמשת הקריטריונים, שייקר את העלות הכוללת של הטבות המס מ-1.3 מיליארד שקל ליותר מ-2 מיליארד. גפני, כמובן, צפוי להציב מכשול גבוה בפני שינוי החוק.

האוצר ינסה גם לבטל או לצמצם את הפטורים בחיסכון ארוך הטווח: ייתכן שהמשרד ידחף להורדת תקרת הפטור על הפקדה לחיסכון פנסיוני (כפי שכבר עשה במסגרת תקציב 2015-16), או לצמצום הפטור בהפקדות לקרנות ההשתלמות, שגורמים למדינה אובדן הכנסות בהיקף של 5.5 מיליארד שקל לשנה. מדובר בפטור שממנו נהנים עובדים בעלי שכר גבוה יחסית, אך כל פגיעה בו צפויה לעורר הכרזת מלחמה מצד ההסתדרות.

הוצאה נוספת שהאוצר יציע, אך סיכוייה להתקבל אינם גבוהים, היא צמצום מספר משרדי הממשלה. כרגע נראה שמספרם צפוי דווקא לעלות, ולא לרדת.

ממשרד האוצר נמסר: "המשרד אינו דן בצעדים בכלי התקשורת. הצעדים יוצגו בראש ובראשונה לממשלה הנבחרת". יצחקי סירב להתייחס לדברים. 

צעדי צמצום אפשריים נוספים, והחיסכון המקסימלי שהם יניבו

■ צמצום חוק עידוד השקעות הון: 5 מיליארד שקל

■ העלאה אחידה של מס ההכנסה באחוז: 5 מיליארד שקל 

■ העלאת המע"מ באחוז: 5 מיליארד שקל 

■ ביטול הפטור ממע"מ על פירות וירקות: 3.5 מיליארד שקל

■ ביטול הפטור ממע"מ לאילת: 880 מיליון שקל

■ ביטול הפטור ממע"מ על רכישות קטנות באינטרנט: 900 מיליון שקל

■ מע"מ על שירותים אלקטרוניים (חנויות יישומים, אחסון בענן): 400 מיליון שקל

■ שימוש ביתרות קק"ל: 2 מיליארד שקל

■ צמצום פטורים ממס בקרנות ההשתלמות: 5.5 מיליארד שקל

■ צמצום הטבות המס לתושבי הפריפריה וקו העימות: מיליארד שקל

■ ביטול הטבות מיסוי ירוק לכלי רכב: 600 מיליון שקל

■ צמצום מספר משרדי הממשלה: 300 מיליון שקל

רבים מהצעדים, גם אם ייושמו, צפויים להוביל בפועל לחיסכון נמוך יותר בתקציב