שאול מרידור/ עיצוב תמונה אפרת לוי
השקט היחסי שליווה בשנים האחרונות את מערך היחסים שבין משרדי הביטחון לאוצר - צפוי להתפוגג בקרוב, עם פקיעתו של ההסכם שנחתם בסוף 2015 בין שר האוצר משה כחלון לבין שר הביטחון לשעבר משה (בוגי) יעלון. הסיבה להתנגשות הצפויה: הצבא תחת הרמטכ"ל החדש אביב כוכבי מגבש תוכנית רב-שנתית חדשה, תוכנית "תנופה", שעל פיה הוא יפעל בחמש השנים הבאות, ובקצה שלה הציפייה להגדלה משמעותית בתקציב הביטחון.
במרכז התוכנית של כוכבי עומדים מהלכים להעצמת הצבא. אלא ששאיפות אלו צפויות לפגוש משרד אוצר הנאבק להחזיר לידיו את השליטה בגירעון תקציבי הולך וגדל, ולפי גורמים שמעורבים בנושא - סבב לחימה חדש בין משרדי האוצר והביטחון בנוגע לגובה תקציב הביטחון הוא בלתי נמנע.
מה הן בעצם נקודות המחלוקת שצפויות להדליק את האש בין משרד הביטחון לאוצר?
נתחיל בהווה. 2019 היא השנה הלפני אחרונה בתוכנית הרב-שנתית (תר"ש) גדעון שעל פיה פועל צה"ל מאז 2015, ומהווה נדבך מרכזי בהסכם כחלון-יעלון. בשנה זו עומד תקציב הביטחון על כ-72.5 מיליארד שקל, סכום שכולל את כספי הסיוע הביטחוני האמריקאי בסך 3.3 מיליארד דולר בשנה.
למרות שהתר"ש תסתיים רק בשנה הבאה, קבע הרמטכ"ל כוכבי - שהחליף בינואר את גדי איזנקוט - כי יציג את התר"ש החדשה שהוא מגבש כבר בקיץ הנוכחי לשרי הממשלה החדשה, כך שיוכל להוציא את תוכניתו לפועל החל משנת 2020. התר"ש המתגבשת במטה הכללי אמורה לשקף את החזון של כוכבי, במרכזו "מוכנות והשתנות" תוך "הפיכת הצבא לקטלני יותר" בעת לחימה וזאת באמצעות העדפה מובהקת של הקצה המבצעי, חיזוק הכוחות הלוחמים והקצאת המשאבים הדרושים לכך. במקביל, מדברת התוכנית על הקמת מנהלת מטרות רב-זרועית שתהיה משותפת לאגף המודיעין, לחיל האוויר ולפיקודים המרחביים באופן שישפר את כמות ואיכות המטרות בזמן לחימה.
לצורך השקת תהליך התר"ש כבר שיגר כוכבי את חברי פורום המטה הכללי לשלושה ימים של סיעור מוחות במחנה גלילות, למה שהוגדרה "סדנת ניצחון". הקצינים הבכירים דנו על דרכי לחימה בשדה הקרב הנוכחי והעתידי - באופן שהניצחון בו יהיה חד וברור.
עוד טרם השלמת הכנת התר"ש הבאה, כוכבי כבר הורה על הצטיידות בטילים נגד טנקים ובכלי טייס בלתי מאוישים חדשים - באופן שאלה יהיו זמינים לשימוש יחידות הצבא כבר בעתיד הקרוב.
אלא שפיזור הכנסת ה-21 והיציאה לבחירות כלליות נוספות בספטמבר הקרוב מעכבות במידה משמעותית את תוכניות הרמטכ"ל - והתר"ש החדשה שלו תוצג לממשלה הבאה לכל המוקדם בחודש דצמבר. גם במקרה שהמהלך יעבור בצורה חלקה ושר הביטחון הבא יתמוך בתוכנית של כוכבי, זאת לא תצא לדרך טרם אישור תקציב המדינה הבא, על פי הערכות בחודש מרץ 2020. ובכל מקרה, מימוש התפיסה המבצעית של כוכבי צפוי לעלות כסף, והדרישה לתוספת תקציבית משמעותית צפויה לתפוס חלק מרכזי בשיח שעוד יתקיים בין הצבא ומשרד הביטחון לבין הממשלה הבאה.
רוצים תוספת? תתחילו בהתייעלות
המו"מ בין האוצר לצה"ל טרם החל רשמית, אך ל"גלובס" נודע כי בין הצדדים מתנהל מתחת לפני השטח שיח כל העת. באוצר מבינים כי לא יהיה מנוס מהגדלת תקציב הביטחון, אך מעבר לשאלה בכמה יגדל התקציב - באוצר מעוניינים שחלק מקיף ככל האפשר ימומן מהתייעלות פנימית של הצבא, ולא מתקציב המדינה.
קלף מיקוח עיקרי של האוצר במשא ומתן מול מערכת הביטחון צפוי להיות ההסכמה להמשך השריון של תקציב הביטחון לחמש שנים קדימה - מדובר בפריבילגיה ייחודית שניתנה למערכת הביטחון ב-2015, המעוררת ביקורת רבה על האוצר מצד כלכלנים (ראה מסגרת ראיון עם פרופ' אבי בן-בסט).
באוצר הכינו כבר לפני מספר חודשים רשימת צעדי התייעלות אפשריים לצה"ל. מדובר בצעדים שלהערכת האוצר יחסכו מיליארדי שקלים, שבהם ניתן יהיה להשתמש לצורך הגדלת תקציב הביטחון ומימון תוכניות ההתעצמות של הצבא. הדרישה המרכזית של האוצר במסגרת זו היא יישום מיידי של הפעימה השנייה בהמלצות ועדת בן-בסט מ-2006 לקיצור שירות החובה בצה"ל. לפי ההמלצות, במסגרת הפעימה השנייה אמור שירות החובה של בנים להתקצר באופן דיפרנציאלי כך שחיילים שהצבא מעוניין לשחרר ישרתו 24 חודשים בלבד, בעוד שחיילים שהצבא מבקש להשאיר ישרתו 28 חודשים ויקבלו במהלך ארבעת החודשים הנותרים שכר (גמול התמדה) שיהיה שווה לשכר הממוצע שמשתכרים חיילים משוחררים.
באוצר נסמכים בעניין זה על עבודה שעשה פרופ' יוסי זעירא, שלפיה קיצור של חודש בשירות החובה לבנים מגדיל את התוצר של המשק ב-0.1% תוצר, שהם 1.3 מיליארד שקל בשנה. בנוסף לקיצור שירות החובה מבקש האוצר להחזיר את הסדר הקיזוז של הפנסיות לגמלאי צה"ל ("החזרת הקופה הציבורית") שחזרו לעבוד בשירות הציבורי. במסגרת ההסדר, שבוטל ב-2012, גמלאי איבד עד שליש מהפנסיה אם חזר לעבוד בשכר בשירות הציבור - כלל שעשוי לחול למשל על שלושת הרטמכ"לים לשעבר במפלגת כחול לבן, שמקבלים משכורת של ח"כ בנוסף לפנסיה הצה"לית. סגן הממונה על התקציבים הקודם, עופר מרגלית, העריך בראיון ל"גלובס" כי "החזרת הקופה הציבורית" תחסוך לתקציב המדינה כרבע מיליארד שקל בשנה.
גורמים ממשלתיים מספרים על תחלופת מסרים שנעשית בנושא זה בין בעלי תפקידים באגף התקציבים באוצר לגורמים במערכת הביטחון, בהם היועצת הכספית לרמטכ"ל וראש אגף התקציבים במשרד הביטחון, תא"ל אריאלה לזרוביץ'.
לפחות לדרישה שנוגעת לקיצור שירות החובה לבנים, הצבא צפוי להתנגד נחרצות ולעמוד על רגליו האחוריות בנימוק שמצב כזה יפגע במוכנותו ובכשירותו למלחמה.
צעד התייעלות אפשרי נוסף שעלה באוצר בעבר הוא השלמת הוצאת מערך הרכב בצבא למיקור חוץ, באופן שגם משרתי קבע הנהנים מרכב צמוד ישתמשו ברכבים מושכרים מחברות ליסינג במקום בכלי רכב צבאיים.
האוצר נגד "התקציב הפרטי" של נתניהו
נקודת חיכוך נוספת בסוגיית תקציב הביטחון נוגעת לציפייתו של ראש הממשלה להחזיק בנתח נפרד מתקציב הביטחון, בגובה של כ-4 מיליארד שקל בכל שנה, למשך עשור. התקציב הנפרד נועד לאפשר את יישום התוכנית שהציג נתניהו לפני כשנה לקבינט המדיני-ביטחוני תחת הכותרת "תפיסת הביטחון 2030", והיא נוגעת לסמכות למימון הוצאות ביטחוניות, בלי לקבל את אישור הרמטכ"ל ושר הביטחון. מדובר בתקציב של 40 מיליארד שקל על פי 10 שנים, שישמשו להוצאות ביטחוניות מסווגות של כל זרועות הביטחון והמודיעין - ואלו כוללות שיפור והרחבת יכולות התקיפה של ישראל, העצמת מערכות ההגנה מפני טילים, יכולות בתחום הסייבר ועוד.
משרד האוצר צפוי להתנגד לדרישה הזאת בתוקף, בנימוק שלא ייתכנו שני תקציבי ביטחון נפרדים.
למרות ביקורת מצד כלכלנים, בכירים באוצר ובמשרד הביטחון דיברו בשבחו של התקציב הרב-שנתי, ותר"ש גדעון שתגיע לסיום דרכה בסוף השנה מהווה הוכחה לכך - זאת הפעם הראשונה שבה מערכת הביטחון ומשרד האוצר מצליחים לעבוד על פי תר"ש מתחילתו ועד סופו, באופן שהעמיד למערכת הביטחון את הוודאות התקציבית שביקשה במשך שנים ארוכות. ודאות כזאת מאפשרת תכנון של רכש ושל הוצאות לטווח הארוך, לצד תכנון של אימונים ופעילות שוטפת של הצבא.
הישג משמעותי לא פחות במצב כזה הוא גם עבור האוצר - בשל ההבנה שבתמורה לתוכנית כזאת הוא לא יקבל דרישות להגדלות תקציביות מצד מערכת הביטחון, זולת במקרי חירום או במצבי מלחמה. ההישג המשותף לשני המשרדים הוא הפסקת קרבות הבוץ שאפיינו את היחסים בין שני המשרדים - בניסיון לקבוע את תקציב הביטחון השנתי. קרבות אלה הובילו לכך ששני משרדי הממשלה יצאו חבולים: אנשי הקבע המשרתים בתקציבים עורפיים תוארו כ"שודדי הקופה הציבורית" בשל הפנסיות השמנות, ואילו נערי האוצר תוארו מנגד כמי שעשויים לפגוע ביכולות המבצעיות של צה"ל וברמת מוכנותו למלחמה.
על מה המחלוקת בעצם?
דרישות האוצר:
1. קיצור שירות החובה לבנים ל-24 ו-28 חודשים (יישום הפעימה השנייה במתווה קיצור שירות החובה לבנים של ועדת בן-בסט)
המשמעות הכלכלית: כל חודש קיצור שווה הגדלת התוצר של המשק ב-1.3 מיליארד שקל בשנה (0.1%)
2. החזרת הקופה הציבורית - קיזוז עד שליש מהפנסיה לגמלאים שחזרו לעבוד
המשמעות הכלכלית: רבע מיליארד שקל בשנה
3. סעיפים נוספים: השלמת הוצאת מערך הרכב למיקור חוץ, מכירת תדרים, מימוש נכסי נדל"ן, התייעלות אנרגטית, חיסכון במזון
המשמעות הכלכלית: מאות מיליוני שקלים בשנה
עמדת הצבא:
1. דרישה לתוכנית רב-שנתית חדשה: תר"ש "תנופה" שאותה מגבש הרמטכ"ל כוכבי ונועדה להבטיח ודאות תקציבית ויכולת תכנון לשנים 2020-2025
המשמעות הכלכלית: תוספת של מיליארדים לתקציב הביטחון
2. חיזוק הקצה המבצעי של צה"ל: העצמת ה"קטלניות" של הצבא בלחימה עתידית, והקמת כוחות משולבים של חי"ר, נ"ט, חיל אוויר ומודיעין
המשמעות הכלכלית: תקציב ייעודי לרכש של אמצעים חדשים
3. התנגדות לקיצור שירות החובה: חשש שקיצור שירות החובה לבנים יפגע ברמת המוכנות והכשירות למלחמה
הכלכלנים מתנגדים: "לא סביר שמערכת הביטחון תקבל חסינות באמצעות תקציב רב-שנתי"
"מתן חסינות למערכת הביטחון מפני קיצוצים באמצעות תקציב רב-שנתי הוא מהלך לא מוצדק ולא סביר, שיפיל את כל נטל כיסוי הגירעון על משרדי הממשלה האחרים", כך מזהיר פרופ' אבי בן-בסט מהאוניברסיטה העברית, ומי ששימש בעבר כמנכ"ל משרד האוצר ומנהל חטיבת המחקר בבנק ישראל, בשיחה עם "גלובס". בן-בסט עמד בראש הוועדה שמונתה ב-2005, לבחינת קיצור שירות החובה לבנים. לדבריו, "הממשלה תהיה חייבת לעשות קיצוצים עמוקים כדי לכסות את הגירעון, אבל מאחר והתקציב של משרד הביטחון ייהנה מחסינות רב-שנתית - כל נטל ההתאמה ייפול על המשרדים האחרים. תקציב רב-שנתי לחלק ממשרדי הממשלה הוא פיתרון אפילו יותר גרוע מתקציב רב-שנתי לכל משרדי הממשלה, כי הוא מעוות את החלוקה בין המשרדים. מערכת הביטחון יקרה לכולנו, אבל גם שם יש מקומות שאפשר לקצץ כשיש צורך מיידי".
על הטענה כי תקציב רב-שנתי מייצר שקט במערכת לחמש שנים, ומונע את הקרבות הקבועים בין האוצר למערכת הביטחון, אומר בן-בסט: "זה נימוק לא-רלבנטי. לאוצר יש מלחמות עם כל המשרדים, למה מקדשים רק מלחמה אחת? אני מופתע לשמוע שמשרד האוצר תומך בתקציב רב-שנתי למערכת הביטחון - זו שגיאה בניהול התקציב. האוצר קושר לעצמו את הידיים, ומזמין לעצמו בעתיד מלחמות יותר גדולות כי כעת יבואו מערכות נוספות וידרשו חסינות. גם למערכות אחרות, כמו למשרד התחבורה למשל, יש תכנון רב-שנתי - אבל התקצוב הוא רגיל ולא רב-שנתי".
בן-בסט מסביר כי ההבדל בין תכנון רב-שנתי לתקצוב רב-שנתי, הוא בכך ש"תכנון רב-שנתי משאיר גמישות. בשנה עם אילוצים, כמו זו השנה שהגירעון התקציבי גדול - תכנון מאפשר לסטות מהתקציב. בעוד שתקצוב רב-שנתי לא מאפשר גמישות, כי התקציב סגור מראש".
תגובת משרד האוצר: "השיח המקצועי מול משרד הביטחון בנוגע לגיבוש התר"ש הבא נמצא בראשית דרכו. נציין כי משרד הביטחון טרם הציג בפני האוצר את עיקרי התר"ש. משרד האוצר יפעל יחד עם משרד הביטחון לגיבוש תר"ש הכולל מנועי צמיחה למשק כגון קיצור שירות והתייעלות בתקציב הביטחון. פרטי התוכנית יגובשו בשיח המקצועי בין המשרדים".