מחלף בבנייה / צילום: shutterstock, שאטרסטוק
החריגות בתקציב, בלוחות זמנים ובאיכות בפרויקטים של בנייה במגזר הציבורי - גדולות משמעותית מאלו שאנחנו רואים במגזר הפרטי. כך עולה ממחקר שנעשה במכון הלאומי לחקר בנייה בטכניון על ידי פרופ' יחיאל רוזנפלד, ד"ר חנן בן-עוז והמהנדסת שרי ברד תורגמן.
תוצאות המחקר מלמדות כי בעוד שבחברות בנייה פרטיות, שיעור החריגה מהתקציב עומד על 0.2% ושיעור החריגה מלוח הזמנים עומד על 4.2%, ובחברות בנייה בורסאיות שיעור החריגה מהתקציב עומד על 1.5% ושיעור החריגה מלוחות זמנים עומד על 3.6%, הרי שכאשר מזמין העבודה הוא יזם ציבורי מוסדי, שיעור החריגה מהתקציב מטפס ל-3.5% ושיעור החריגה מלוחות הזמנים מגיע ל-12.9%.
חשוב לציין כי במגזר הפרטי יש חריג לרעה: כשמדובר בקבוצות משקיעים ובקבוצות רכישה, שיעורי החריגה בזמן ובתקציב עולים משמעותית. כשמזמין העבודה הוא קבוצת משקיעים, שיעור החריגה מהתקציב עומד על 6.5% ושיעור החריגה בלוחות הזמנים עומד על 14.7%, ואילו בקבוצות רכישה החריגה מהתקציב עומדת על 2.5% והחריגה מהלו"ז על 11.6%.
עם זאת, אף ששיעור החריגה בקרב קבוצות משקיעים וקבוצות רכישה גבוה, ואלו נמנות עם המגזר הפרטי, הרי שבשקלול סופי עדיין נשמר הפער בין המגזר הציבורי למגזר הפרטי, וזאת מאחר שמשקלן של קבוצות המשקיעים וקבוצת הרכישה בכלל השוק, קטן.
המצטיינות: החברות שנסחרות בבורסה
המחקר חשף שהחברות המצטיינות בהשגת יעדי הפרויקט הן חברות הבנייה מהמגזר הפרטי אשר נסחרות בבורסה (כגון שיכון ובינוי נדל"ן, אפריקה ישראל, אזורים וכו'), וחברות הבנייה הפרטיות אשר באופן מובהק משיגות תוצאות עדיפות על פני יתר סוגי החברות (כמו יזם ציבורי, קבוצות משקיעים וקבוצות רכישה).
מה הסיבה לפער בין המגזר הציבורי למגזר הפרטי?
פרופ' יחיאל רוזנפלד: "לא לקחנו לעצמנו את הסמכות להסביר, לא נברנו בתוך הדברים ולא בטוח שאם היינו נוברים, יש לנו הכלים להסביר את זה. עם זאת, הסטטיסטיקה, כשהיא גדולה מספיק, מדברת בעד עצמה.
"בכל הנוגע להשקעות במגזר הציבורי, האינטרסנטיות היא בעיקר בצד של הקבלנים המבצעים, ופחות בצד של המממן, כי הוא לא מנהל את הכסף של עצמו. הוא לוקח אחרים שינהלו עבורו, ואלה שמנהלים עבורו מחפשים את הדרך הקלה. אין להם אינטרס ישיר לחסוך, אלא להצדיק, לתת הנמקה למה זה עלה יותר. בדרך כלל לא קשה למצוא אלף ואחת סיבות למה זה עלה יותר: חורף קשה במיוחד, הרגולציה השתנתה, הקבלן ברח, ובכך הם יוצאים ידי חובה, הם לא ייענשו על זה. מה יעשה הגוף הציבורי? יעביר למתחרה שלו שהוא בערך אותו דבר?! במנגנון הזה יש כשל מובנה, בצורה שבה נמסרות עבודות.
"יש בדרך כמה גופים שהאינטרס שלהם הוא לא לחסוך בפרויקט, אלא רק לא לקלקל לעצמם את הסיכוי לקבל את העבודה הבאה. מנהל פרויקטים מטעם מזמין ציבורי צריך להמשיך להפעיל את העסק שלו. האינטרס שלו הוא שיהיה לו כל הזמן זרם של עבודות. אם יש לו הסברים טובים למה הפרויקט חרג - מבחינת עלות או מבחינת זמן, אז הוא מכוסה. הרי לא ייתנו לו בונוס מיוחד אם הוא יסיים את הפרויקט מוקדם מהמתוכנן".
אז מה המצב המיטבי?
"שהגוף היוזם יעסיק מנהלי פרויקטים משל עצמו. קחי לדוגמה את קבוצת עזריאלי, שיש אצלה גוף של ניהול פרויקטים שמנצח על כל המלאכה. האנשים האלה מחויבים למנהלי הארגון והם יודעים לשקלל נכון את האינטרסים. למשל, הם לא יעצרו פרויקט בגלל תקלה, כי הם מבינים שהתעכבות בפרויקט פירושה כסף, ואז זה יעלה הרבה יותר מאשר להביא קבלן שיפתור את הבעיה. לעומת זאת, בסקטור הציבורי אין סמכות למנהל הפרויקט לעצור את הפרויקט".
"השוק הפרטי מנוסה. בציבורי באים והולכים"
ניר ינושבסקי, סגן נשיא התאחדות הקבלנים ויו"ר אגף הבנייה בהתאחדות, אומר שהוא דווקא מופתע לטובה משיעורי הסטייה. כלומר, שיעורי הסטייה נמוכים מאלה שהוא מכיר, אך הסיבה לכך, להערכתו, היא שהמדגם במחקר שנעשה בטכניון קטן יחסית.
איך אתה מסביר את הפער בין המגזר הפרטי לציבורי?
"זו די מוסכמה, לפחות בעולם המערבי, שאנשי המקצוע שיודעים לבנות הכי טוב נמצאים בשוק הפרטי. השוק הפרטי גם יותר מנוסה. מה גם שבמגזר הציבורי יש תחלופה: רפרנטים באים והולכים. החברה החברה המשפחתית שלנו פעילה עשרות שנים והידע נשמר, וזה נכון ברבות מהחברות הקבלניות.
"שנית, במגזר הציבורי יש גם הרבה הטיות: היזם רואה עצמו מחויב לקבלן הזול ביותר, וזה כבר מסמן חריגה עתידית.
"דבר שלישי: יועצים משפטיים רוצים להגן על עצמם, והם למעשה מביאים לכך שפרויקטים מוערכים בחסר, גם מבחינה כספית וגם מבחינת משך הזמן שלהם. אתן לך דוגמה: אם אנו יודעים שלבנות דירה לוקח 30 חודש, ויוצא מכרז שמחייב את הקבלן ל-24 חודש, אז זה לא ריאלי. אבל תמיד יהיה קבלן שיחתום על מכרז כזה, ואז ברוב המקרים זה ייגמר בתביעה, בעוד שזה היה יכול מראש להימנע אם היו מעריכים את משך הבנייה ב-30 חודשים במקום 24".
מה לגבי כך שהמגזר הציבורי פחות רגיש לכסף, כי זה לא יוצא מהכיסים של המנהלים?
"לא הייתי אומר זאת. אני עובד עבור המדינה ולא ראיתי שלא אכפת להם מהנושא הכספי. במגזר הציבורי יש מערכת שלמה של בקרות, ובסה"כ הבקרה היא הרבה יותר גדולה.
"לדעתי, אחד הממצאים היותר מעניינים במחקר, הוא זה שמצביע על כך שככל שהמדינה משלמת יותר לחברת פיקוח, התוצר הוא פחות טוב. למה זה קורה? כי מוסיפים עוד בקרה ועוד בקרה, ויש לזה עלויות.
"ועוד דבר שהמדינה נופלת בו: למדינה אין מנגנון פתרון סכסוכים, ואז כשיש סכסוך עם הקבלן, מגיעים לבית משפט והעלויות גדלות, במקום ולשבת ולפתור את הסכסוך בבוררות".
באשר לממצא בדבר סטיות משמעותיות בקבוצות רוכשים ובקבוצות רכישה, הוא אומר, אינו מופתע: "היכן שיש יותר אנשי מקצוע והתמקצעות, שם הסטיות נמוכות יותר. לעומת זאת, כשחבר'ה נכנסים לדבר כזה בלי שיש להם הבנה בו, לא מפתיע שיש חריגות משמעותיות".
יתרון לוותק: מנהלי פרויקט עם ניסיון משיגים ביצועים טובים יותר
מעניין לגלות שהמסקנה בנוגע לשיעור הרווחיות בפרויקטים כלל לא עמדה במרכז שאלת מחקרם של שלושת החוקרים כשהם יצאו לדרך. המטרה המקורית של מחקרם הייתה לבדוק את השפעת תפקודו של מנהל פרויקט מטעם היזם מבחינת עלויות, משך ואיכות הבנייה. "רצינו לבדוק", אומרת המהנדסת שרי ברד תורגמן, "עד כמה הנוכחות של מנהל פרויקט מסייעת להצלחת הפרויקט בעמידה ביעדי תקציב, לוח זמנים ואיכות".
לצורך הבדיקה בדקו החוקרים שלושה מצבים: האחד - מצב שבו היזם כלל לא נעזר במנהל פרויקט; השני - הוא מעסיק מנהל פרויקטים חיצוני; והשלישי - הוא מעסיק מנהל פרויקטים פנימי (In House) בנוסף למנהל פרויקט חיצוני או במקומו.
במחקר נבדקו כ-120 פרויקטים בבנייה ובתשתיות בהיקפים כספיים משתנים. ברד תורגמן: "גילינו כמה דברים מעניינים לעניין מנהל הפרויקט. ראשית, בישראל, מנהלי פרויקטים צעירים מנהלים פרויקטים בהיקפים גדולים, שזה דבר חריג ביחס למדינות מערביות מתקדמות. שנית, מרביתם של הפרויקטים בישראל מנוהלים על ידי מנהלי פרויקטים, בין אם על ידי חברות ניהול פרויקטים חיצוניות ובין אם באמצעות מנגנון ניהול פרויקטים פנימי (In House)".
הנחת המחקר, היא מספרת, הייתה שככל שהוותק של החברה היזמית יהיה גדול יותר, כך ביצועי הפרויקט יהיו טובים יותר. בפועל התברר שזו לא התוצאה. ברד תורגמן: "אצל יזמים בעלי עד 20 שנות ותק ראינו עלייה מובהקת בביצועי הפרויקט (כלומר ירידה בהיקפי החריגות) ואילו אצל יזמים עם ותק של יותר מ-20 שנות ותק הייתה קפיצה לא מוסברת בחריגות הבנייה. אז זיהינו, בעצם שמרבית הפרויקטים שיוזם המגזר הציבורי, נמצאים בקטגוריה זו של ותק מעל 20 שנה.
"לאחר שהפרדנו בין הנתונים של המגזר הפרטי למגזר ציבורי, התוצאות הראו באופן מובהק שבמגזר הפרטי - ככל שוותק היזם גדול יותר כך ביצועי הפרויקט טובים יותר, בעוד במגזר הציבורי - לא נמצא קשר בין ותק הארגון לבין ביצועי הפרויקט".
בנוסף התברר שיזם מהמגזר הפרטי המפעיל מנגנון ניהול פרויקטים אורגני (In House), בנוסף למנגנון ניהול ופיקוח חיצוני או במקומו, משיג תוצאות טובות יותר באופן מובהק בביצועי הפרויקט ביחס לכל מנגנון ניהול אחר.
"הממצאים", מוסיף ד"ר חנן בן-עוז, "הבהירו שבמבחן העלות מול התועלת, תרומתם של מנהלי הפרויקטים עולה עשרת מונים על עלותם. ואכן, אנחנו מזהים שימוש הולך וגובר בפונקציה של מנהלי פרויקטים מטעם היזם באופן אורגני. ערכה של אוטוריטה ניהולית והנדסית שאחראית על סנכרון תהליך הביצוע הופך לנהיר ליזמים".
"בלא מעט פרויקטים", אומר ראש המכון, פרופ' רוזנפלד, "היזם שוכר את שירותיה של חברת ניהול, ומבקש ממנה לנהל את הפרויקט. חברות הניהול מנהלות את הפרויקטים באופן גנרי ושיטתי, שאינו מותאם בצורה מדויקת לאופי המיוחד של כל פרויקט בהיבטים פיזיים, הנדסיים, משאבי אנוש ועוד.
"שורה התחתונה, מנהל פרויקט אין-האוס של היזם, ובעיקר אם זה יזם פרטי (הכוונה למגזר הפרטי, לרבות חברות הנסחרות בבורסה - ה.מ), זה המנגנון היעיל ביותר גם מבחינת עלויות וגם מבחינת זמנים".