גלובס - עיתון העסקים של ישראלאתר נגיש

מבקר המדינה, מתניהו אנגלמן / צילום: תדמית

בזמן שבאוצר ובבנק ישראל נערכים להציג תוכנית חילוץ להתמודדות עם השלכות נגיף הקורונה, שתחייב הרחבה תקציבית והגדלת הגירעון - שלפי הערכות עשוי להגיע ל-7% - דוח מבקר המדינה מתניהו אנגלמן חושף את ההתנהלות בפרשת הגירעון התקציבי בשנים 2018-2019. בדוח נמנע המבקר מביקורת חריפה הן על הדרג המקצועי והן על הדרג הפוליטי.

הדוח מורכב משלושה חלקים מרכזיים. הראשון, עוסק בנתוני הגירעון לסוף שנת 2018 שפרסם האוצר, ושעמדו בדיוק ביעד הנדרש (למרות שבחודשים שלפני ואחרי הם חרגו בצורה משמעותית). בחלק זה נמנע המבקר מביקורת חריפה על ההתנהלות באוצר וקובע כי החשב הכללי ומנהל רשות המסים פעלו בהתאם לכללים כשהקטינו את ההוצאות והגדילו את הכנסות המדינה באותו חודש. המלצתו היחידה בהקשר זה היא כי החלטות כאלה יתקבלו בצורה מתכללת ומתואמת בין אגפים האוצר.

החלק השני עוסק בתחזית הגירעון ל-2019 שהוצגה לממשלה ופורסמה רק בזכות התעקשות הדרגים המקצועיים באוצר. המבקר מגבה למעשה את המהלך של הדרג המקצועי אך נמנע מלבקר את הדרג הפוליטי שניסה למנוע אותו.

החלק השלישי עוסק במערכת היחסים העכורה שהתגלתה בתוך האוצר. המבקר מאשר פרסומים בנושא, בין היתר ב"גלובס", לפיהם בנימוק של חשש מהדלפות אסר מנכ"ל האוצר שי באב"ד על השתתפות אנשי מקצוע שאינם ראשי אגפים בישיבות הנהלת האוצר, והחשב הכללי רוני חזקיהו חסם בשלב מסוים את הרשאות הצפייה של אגף התקציבים במערכת ביצוע התקציב. המבקר מגלה כי בתגובתו מסר אגף תקציבים שלא החשש מהדלפות, אלא "מניעים אחרים" עמדו מאחורי התנהלות המנכ"ל. המבקר ממליץ לחזק את הניהול הריכוזי באוצר ואת מנגנוני התכלול בין האגפים בהתאם להמלצות ועדת קוצ'יק (שמונתה ביוזמת המנכ"ל באב"ד אך המלצותיה נגנזו על ידי שר האוצר משה כחלון).

יעד הגירעון שנקבע לתקציב 2018 ו-2019 עומד על 2.9% תוצר. התחזית הראשונה לחריגה צפויה בגירעון 2018 עלתה בדיון שנערך בצמרת האוצר ב-8 באוגוסט 2018. בישיבה הציג החשב הכללי חזקיהו הערכה שלפיה הגירעון הצפוי בסוף 2018 יעמוד על 3.1% תוצר. שלושה חודשים מאוחר יותר ב-7 בנובמבר הוצגה מצגת לראש הממשלה בעקבות דיווחים על גירעון גבוה ב-2018. אגף התקציבים התריע כי לראשונה מאז 2012 מסתמנת חריגה מתקרת הגירעון בחוק. האגף ציין כי הגירעון הוא מבני, ולפיכך צפוי לעלות. בספטמבר כבר זינק הנתון השוטף ל-3.3%, באוקטובר ל-3.6% ובנובמבר ל-3.5%. בדצמבר, החודש הקובע מבחינת העמידה ביעד הגירעון צלל הגירעון ל-2.9%, ומיד לאחר מכן שב לעלות, ל-3.3% בינואר ו-3.5% בפברואר.

המבקר מצא כי הירידה בגירעון בדצמבר מורכבת משני מהלכים עיקריים: אי הקדמת הוצאות מינואר לדצמבר על ידי החשב הכללי באוצר, והכנסות גבוהות שגבתה רשות המסים בדצמבר. כך, ההוצאות בינואר 2019, שעמדו על 26.4 מיליארד שקל, עלו באופן משמעותי על ההוצאות שהיו בחודש המקביל ב-2018, שעמדו על 21 מיליארד שקל (גידול של כ-26%).

בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי אחת הסיבות העיקריות לירידה בהוצאות היא הנחיית החשב הכללי לחשבי המשרדים, להוציא רק את ההוצאות שחייבים על פי חוק, ולא להקדים כל הוצאה משנת 2019 לשנת 2018, "בניגוד לנהוג בשנים קודמות". יחד עם זאת מציין המבקר כי "יודגש, כי לא נמצא שהוראת החשב הכללי חרגה מהוראות הדין או מהוראות התכ"ם (תקנון כספים ומשק)". הגבייה בפועל של מסים ישירים בחודשים נובמבר ודצמבר גדלה במידה משמעותית לעומת התחזית: בנובמבר עמדה הגבייה העודפת על כ-300 מיליוני שקל, ובדצמבר היה גידול עודף בהיקף של כ-1.4 מיליארד שקל. יתירה מכך סכום 50 התקבולים הגבוהים ביותר ששולמו למס הכנסה בדצמבר 2018 היה גבוה בכ-30%-65% מאותו חודש בשנים הקודמות, והגיע ל-2 מיליארד שקל. לגבי רשות המסים כותב המבקר כי "רשות המסים עשתה ככל אשר ביכולתה לעמוד ביעדים שנקבעו לה לשנת 2018, תוך מאמצי גביה מוגברים".

בסיכום פרק זה כותב המבקר "כי החלטה עקרונית ומקצועית בדבר העדפת שנת תקציב על פני רעותה וזקיפת הוצאות או נקיטה במאמצי גבייה המביאים להגדלת הכנסות לשנת תקציב מסוימת, ובפרט כאשר מדובר בהיקפים בעלי השפעה על עמידת הממשלה במסגרות הפיסקליות שנקבעות בחוק, צריכה להתקבל על ידי כל גורם, בהתאם לסמכויותיו, לאחר הצגת התמונה הכוללת בדבר המצב הכלכלי, ובכלל זה קבלת עדכון מכל הגורמים המקצועיים הנוגעים בדבר, והם הממונה על התקציבים, הכלכלן הראשי, החשב הכללי, ומנהל רשות המסים, ופרוט צעדיהם. הליך מתכלל זה מומלץ כי יתקיים מאחר והחלטה מעין זו על העדפת שנת תקציב משפיעה על הגירעון של שתי השנים, יכולה להחריף את הקיצוצים הנדרשים על מנת לעמוד במסגרות התקציב, ואף ייתכן שיהיו לה השלכות על דירוג האשראי של המדינה".

תחזית 2019 - הדרג המקצועי התעקש, המנכ"ל לא אימץ

החלק השני בדוח מתייחס כאמור לתחזית ההכנסות ל-2019 שצפתה גירעון גבוה. על פי בדיקת המבקר, אגף התקציבים ביקש להימנע מצעדים ב-2018 שיחמירו את המצב ב-2019. אלא שמנכ"ל האוצר נמנע מלאמץ את התחזית שהוצגה. באב"ד קיים דיונים, ובהם הדגיש הממונה על התקציבים שאול מרידור את "התנגדותו לצעדים להסטת הכנסות משנת 2019 לשנת 2018 על מנת שלא להגדיל שלא לצורך את הגירעון המתוכנן הגבוה מלכתחילה לשנה זו [2019] ביחס למחזור העסקים".

עוד התברר, כי לרשות המסים תחזית שונה ואף פסימית יותר והדיונים נמשכו. מי שהחליט בסופו של לקטוע את ההתמהמהות היה היועץ המשפטי של האוצר עו"ד אסי מסינג. הוא הורה לאגפים השונים באוצר לסיים את תהליך על מנת שניתן יהיה לאשר את תחזית הגירעון המעודכנת בממשלה ב-6 בינואר. אגף התקציבים הסביר כי צפוי גירעון תוצאתי חזוי של 3.6% תוצר לשנת 2019, וגירעון חזוי של 3.7% תוצר לשנת 2020, אגף התקציבים עמד על משמעות הנתונים שהציג והצביע על כך שיביאו: 1. עלייה בגרעון המבני שהוא מהגבוהים במדינות המפותחות. 2. בלימת מגמת הירידה ביחס חוב תוצר (בשנת 2018 נבלמה הירידה לראשונה, לאחר כעשר שנים). בסופו של דבר הוצגו התחזיות לממשלה ב-13 בינואר 2019 אולם המבקר מציין כי בשל העיכוב באישורה בהנהלת האוצר, התחזית לא הוצגה לפני כניסת תקציב המדינה לשנת 2019 לתוקף, כולל ההשלכות שיש לדבר על האופן שבו הממשלה יכולה לפעול בתחילת שנת הכספים. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר מנכ"ל האוצר כי בשל הדלפות מדיונים פנימיים, כינס את הדיון סמוך למועד עדכון הממשלה. על כך מעיר המבקר כי "מערכת היחסים במשרד האוצר, כפי שעלתה בפני צוות הביקורת, בכל הנוגע לאי התכנסות הנהלת המשרד, בשל חששות מהדלפות ויחסי אנוש שאינם מיטביים ראוי שהיו לנגד שר האוצר, בבואו לבחון את מבנה משרדו ומתכונת הפעילות השוטפת".

מסינג נימק את החלטתו להציג את התחזית לממשלה בכך שחל שינוי מהותי לעומת התקציב המקורי שבו נקבע יעד גירעון של 2.9%. "קיים הפרש בתחזית ההכנסות בגובה 6.5 מיליארד שקל... לנוכח האמור לטעמי, קיימת חובה להציג את עדכון התחזיות האמורות לפני הממשלה".

השר כחלון אמר בישיבת הממשלה כי נאלץ להציג את התחזית בשל "חוות דעת המשפטית" של מסינג וכי "אינו מעריך את התחזית". גם בתשובתו למבקר כתב כי "הורה לקדם את הצגת עדכון התחזית בפני הממשלה, על אף שסבר, שאין תשתית מספקת לתחזית שהוצגה". בדיעבד התחזית פגעה בול.

יחסי העבודה באוצר - שיתוף פעולה לקוי, ביטול ישיבות וחסימת הרשאות

החלק האחרון בדוח בנושא הגירעון מתייחס כאמור ליחסים הפנימיים באוצר. "תהליך הכנת התחזית וההתמודדות עם הגירעון הצפוי הציפו יחסי עבודה שאינם מיטביים בתוך משרד האוצר", כותב המבקר, "שהתבטאו בין היתר בשיתוף פעולה לקוי בין הגורמים השונים, בביטול ישיבות הנהלה, בחסימת הרשאות מחשוב ובהדלפות רבות. בעקבות זאת נדרשה מעורבות של היועץ המשפטי של משרד האוצר".

המבקר כותב, כי "התברר כי לקראת סוף 2018 חסם החשב הכללי בצעד חריג את הרשאות הצפייה של אגף התקציבים במערכת ביצוע התקציב", ומוסיף כי "הוא נימק זאת, בין היתר, בחשש מהדלפות. גם מנכ"ל משרד האוצר הצביע על כך שהדלפות חוזרות ונשנות הביאו אותו לצערו להחלטה כי בישיבות מקצועיות המתקיימות אצלו ישתתפו רק ראשי האגפים במשרד, ולא עובדים נוספים מתוך האגפים, מקצועיים ככל שיהיו". לעומת זאת אגף התקציבים מסר בתגובתו למבקר כי "אינו סבור כי הסיבה לאי התכנסות הנהלת המשרד ולאי קיום ישיבות בנוכחות אנשי מקצוע, וכן החסימה האמורה - נבעו ממערכת היחסים או מחשש מהדלפות, אלא מסיבות לא ענייניות אחרות". המלצת המבקר בהקשר זה היא לאמץ את המלצות ועדת קוצ'יק לשינוי מבנה הנהלת האוצר "ולגבש את המבנה בדרך שתייעל ותטייב את פעילות משרד האוצר, מתוך שמירה על האיזון הנדרש בין האגפים".

התוספת לשוטרים - התנהלות המייצגת "תמונת מצב בעייתית"

את הביקורת החדה ביותר שומר מבקר המדינה לפרשת תוספות השכר לשוטרים ולסוהרים ולגמלאי כוחות הביטחון, פרשייה שצמרת האוצר עסקה בה במחצית השנייה של 2018. גם במקרה הזה, אגב, הביקורת היא בעיקר כלפי צעדים שנעשו בעבר, בתקופתן של ממשלות קודמות. המחדל העיקרי בעיני המבקר נעוץ בעובדה שבמשך שנים ממשלות ישראל לא היו מודעות לחוב הענקי שעלול להיווצר למדינה, ומשום כך לא פעלו לנטרל את הבעיה בזמן. המלצתו היא לפיכך לממשלה לערוך דיון שנתי בהתחייבויות כאלה, כפי שנעשה בדירקטוריון של תאגיד עסקי.

בנובמבר 2018 אישרה ממשלת ישראל הסכם שמרחיב תוספת שכר המשולמת מאז 2007 לאנשי הקבע בצה"ל - גם לשוטרים, הסוהרים וגמלאי המשטרה השב"ס, השב"כ והמוסד. באוצר מעריכים את העלות התקציבית של התוספת בכ-22 מיליארד שקל בשנים 2035-2019. כדי לממן את העלות האדירה הזו, אישרה הממשלה קיצוץ רוחבי בבסיס התקציב של משרדי הממשלה בשיעור של 1.38% החל משנת 2018 וקיצוץ נוסף בשיעור של 0.2% החל משנת 2020.

בשנים 2007-2006 האוצר הסכים לשלם תוספת שכר מיוחדת לקצינים ולנגדים בצה"ל. מאחר שבצה"ל - בשונה מהמשטרה, השב"ס וזרועות הביטחון האחרות - ניתן לפטר משרתי קבע כמעט ללא מגבלות נקבע שהתוספת תהיה בגין היעדר ביטחון תעסוקתי. אף שהממשלה לא החליטה להכיר בתוספת כתוספת קבועה, צה"ל שילם אותה בפועל גם לגמלאים. לאחר שב-2018 בית הדין הארצי לעבודה קבע כי התוספת תשולם רטרואקטיבית גם לגמלאי שירותי הביטחון (השב"כ והמוסד), עתרו גם השוטרים והסוהרים (פעילים וגמלאים) לקבל את התוספת.

המבקר ממקד את הביקורת בהתנהלות המדינה משלב מתן התוספת ב-2006 ובשנים שחלפו מאז. לדבריו מדובר בהתנהלות המייצגת "תמונת מצב בעייתית". לדבריו "הסכמים בעלי משמעות תקציבית עצומה נחתמו ללא עבודת מטה ראויה כפי שלכאורה היה בהסכם על תוספת השכר בגין היעדר ביטחון תעסוקתי עם צה"ל. יתרה מכך, עקב תקלה מתמשכת מצד המדינה המתקיימת לטענתה מזה שנים, התוספת הקבועה משולמת לאנשי הקבע ולגמלאי הקבע אף שלא אושרה בממשלה".

חלקה של ממשלת נתניהו-כחלון בפרשה החל למעשה לאחר שהמדינה הפסידה בערעור. למרות ההפסד המשפטי עמדה בפני הממשלה האפשרות לעתור לבג"ץ נגד פסק הדין של בית הדין הארצי לעבודה. ואולם לצורך שיפור סיכויי הזכייה בעתירה נדרשה הממשלה לקבל החלטה המגדירה כי התוספת לאנשי הקבע איננה שייכת לסוג תוספות השכר שחלים עליהן כללי ההצמדה.

בישיבת ממשלה בספטמבר 2018 תמך השר כחלון בעמדת הדרג המקצועי במשרדו שדחף לקבלת החלטה שתאפשר למנוע את תשלום תוספת השכר. ואולם, השר לביטחון פנים גלעד ארדן התנגד להצעה בנימוק שהיא מפלה לרעה את השוטרים והסוהרים מול אנשי הקבע בצה"ל. ראש הממשלה בנימין נתניהו התחמק מהכרעה לא פופולארית והורה לשני השרים "להסדיר את הסוגיות הנתונות במחלוקת בתוך 45 יום".

כחודש וחצי אחר כך סיכמו כחלון וסגנו יצחק כהן עם השר ארדן וצמרת פיקוד המשטרה, על מתווה לתשלום תוספת היעדר הביטחון לכלל השוטרים. הדרג המקצועי באוצר (שבאופן חריג ותקדימי לא היה שותף לגיבוש המתווה) הצביע על נקודות בעייתיות במתווה ובעקבות הערותיו הוכנסו שינויים מסוימים ולאחר מכן הוגש המתווה לאישור הממשלה בנובמבר 2018.

"עלות המתווה, אשר הסתכמה בכ-22 מיליארד שקל, הביאה לסיומו של תהליך אשר החל ב-2006 ונידון בבתי המשפט משנת 2010, וזאת בסד זמנים דחוק של כשלושה חודשים ובעלות כלכלית ניכרת", כותב המבקר. בדוח ממליץ המבקר "למשרד האוצר למפות רשימת סוגיות ונושאים המצויים בהליכים משפטיים או בעלי פוטנציאל לחשיפה כלכלית רחבה, לגבש לגבי נושאים אלו מצע לדיון על המשמעויות הכלכליות ודרכי פעולה אפשריים, ולהביאם לדיון באופן עתי בפני הממשלה לשם קבלת החלטות מדיניות ומתכונת מעקב אחר יישום החלטות אלו". 

בתגובה לדוח מסר שר האוצר: "כפי שאמרתי כל הזמן, משרד האוצר בראשותי ניהל את התקציב בצורה ראויה ומושכלת תוך אחריות מלאה במסירת הדיווחים שנמסרו לרשויות השונות. אנו ממשיכים במאמצים הגדולים בימי משבר אלו על מנת לתת למשק את התרופות הכלכליות לו הוא זקוק".

פרשנות: ההתנהלות של כחלון לאורך הקדנציה משפיעה על ההתמודדות עם הקורונה, ולא שיפוץ נתוני הגירעון

דוח המבקר היה אירוע נקודתי שלא היה מסייע לישראל להתמודד עם משבר הקורונה. התנהלות יותר אחראית של שר האוצר משה כחלון לאורך הקדנציה - הייתה מסייעת הרבה יותר. אם כחלון היה לומד מהתקדים התנ"כי של יוסף, ישראל הייתה מגיעה מוכנה יותר לשבע השנים הרעות שמתחילות ממש עכשיו. אבל כמו לקורונה גם למחלת קוצר הראייה של הפוליטיקאים לא נמצאה עדיין תרופה, בטח לא דוחות של מבקרי מדינה.

דוח הביקורת בנושא הגירעון התקציבי עבר שינויים מרחיקי לכת. כפי שנחשף ב"גלובס", הטיוטה קוצרה בצורה דרסטית. אפשר להניח שהניסוחים בחלקים שנשארו עברו עריכה קפדנית. המבקר הנוכחי, בניגוד לרבים מקודמיו, קורא כל אות בדוחות מתוך הבנה שהוא חתום עליהם אישית.

ומילה על ההקשר למשבר הנוכחי. הדוח מבטא את תפיסת עולמו של המבקר החדש. הוא מעמיק ובהיר, מספק שפע של פרטים וניתוחים בשפה יחסית מובנת, אך משולל כמעט לחלוטין אמירות שיפוטיות. הביקורת היא חיובית, כך למשל המבקר מפרגן לאוצר על חוק הנומרטור ורק מעיר - לא חלילה נוזף - על הדרכים שהאוצר פיתח כדי לעקוף את המגבלות שקבע לעצמו, ושעליהן העניק לו שבחים. ביקורת על הדרג הפוליטי כמעט ואיננה קיימת. כיצד קרה שגירעון 2018 עמד בדיוק ביעד שנקבע מראש? המבקר מתעלם מהאפשרות שהדרג הפוליטי הכתיב לדרג המקצועי לייפות את הנתונים, על רקע הקדמת הבחירות. המבקר מקבל את הסברי מנכ"ל האוצר, החשב הכללי ומנהל רשות המסים כי הם אלו שדחפו לעמוד ביעד, משום שזו בעצם חובתם המקצועית.

המבקר אינו פוליטי. כשהדרג הפוליטי מנסה למנוע מהדרג המקצועי לפרסם תחזית גירעון מבהילה ל-2019 - המבקר נעמד כנדרש לצד הדרג המקצועי. אבל דווקא כאן חסרה רוח הפירגון שמאפיינת אותו. הממונה על התקציבים באוצר שאול מרידור והיועץ המשפטי של המשרד עו"ד אסי מסינג נאבקו להציג תחזית מעודכנת לממשלה כדי שהציבור יקבל תמונת מצב מדויקת של הגירעון התופח. הם לא עשו זאת כדי לשפר את סיכויי כחול לבן בבחירות אלא בגלל שזו הייתה חובתם המקצועית. פקידים שמוכנים להתעמת ואף לסכן את משרתם כדי למלא את חובתם, הם זן הולך ונכחד. מילה טובה מצד גורמי הביקורת ושומרי הסף - זה כל שכרם.