יחידה מפה, סמכויות משם: מספר השרים אולי מרגיז, אבל העלות הגבוהה באמת היא המצאת משרדי הממשלה

ערב השבעת הממשלה ה-35 של מדינת ישראל, פרסמו סיעות הליכוד וגשר את ההסכם הקואליציוני ביניהן. השורה התחתונה של ההסכם: משרד ממשלתי חדש נולד, המשרד לחיזוק ולקידום קהילתי שבראשו תעמוד אורלי לוי-אבקסיס. זה לא יהיה המשרד החדש האחרון שנראה בממשלה הקרובה. צפויים עוד 2-3 נוספים שיביאו אותנו לשיא של כל הזמנים.

ביקורת רבה הופנתה, בצדק, כלפי מספר השרים שעתידים לשבת סביב שולחן הממשלה החדשה וסגניהם. זה בהחלט צורם, אבל העלות הגבוהה באמת נמצאת בריבוי משרדי הממשלה ולא במספר השרים.

מאז הקמת המדינה, ובמיוחד בעשורים האחרונים, זינק מספר משרדי הממשלה בצורה דרמטית, מ-18 בתחילת שנות ה-60 ועד ליותר מ-30 כיום. מעבר למחיר הכלכלי הגבוה, יש לכך מחירים כבדים נוספים.

ריבוי משרדים ופיצול משרדים לתתי משרדים שעוסקים בתחומים חופפים יוצרים ביורוקרטיה כבדה, מסרבלים את תהליכי קבלת ההחלטות ויוצרים תחרות על תחומי אחריות באופן שפוגע בטיפול יעיל ורציף בנושאים חשובים.

הדוגמה הבולטת ביותר היא לכך היא פיצול סמכויותיו של משרד החוץ לחלקים רבים, כפי שהעיר גם לאחרונה מבקר המדינה.

בדוח של צוות במשרד האוצר נכתב בהקשר הזה כי "בשנים האחרונות גדל היקף פעילות משרדי ממשלה המבצעים פעילות בחו"ל בתחומים שהיו מסורתית מטופלים על ידי משרד החוץ. הדבר פוגע ביכולתה של מדינת ישראל לנהל אסטרטגיית מדיניות חוץ אחידה, בגיבוש סדרי עדיפויות ובהקצאת משאבים יעילה. בין המלצות הצוות, מוצע כי פעילויות המשרד לנושאים אסטרטגיים והסברה, משרד התפוצות והמשרד לשיתוף פעולה אזורי יאוחדו למשרד החוץ".

לכל אלה צריך להוסיף כמובן גם את העלות הכלכלית הישירה. על פי דוח של משרד האוצר שנכתב ביחס לממשלה ה-20 שמנתה 29 משרדים, צמצום מספר המשרדים ל-17 יביא לחיסכון של 800 מיליון שקל בשנה.צמצום ל-14 משרדים כבר יניב חיסכון של 1.2 מיליארד שקל בשנה. במקום זה, מספר המשרדים צפוי לזנק ל-32, מה שידרוש כמובן עוד תקנים, עוד משרדים, עוד יועצים ועוד תקציבים.

 משרדי הממשלה התנפחו בלי פרופורציה

ההחלטות הנכונות מתקבלות ולא מיושמות

הבעיה שבממשלה גדולה ומרובת משרדים עלתה לא פעם בהמלצות של גורמי המקצוע ואף בהחלטות ממשלה. יותר מפעם אחת כבר הוחלט על ביטולם של משרדים שנחיצותם מוטלת בספק, או על איחודם ומיזוגם למשרדים אחרים. ההחלטות האלה מעולם לא יושמו.

הדוגמה האחרונה היא צוות בין משרדי שכלל נציגים ממשרדי האוצר, ראש הממשלה, המשפטים ומניצבות שירות המדינה. אותו צוות המליץ בין היתר על הגבלת מספר המשרדים על 17 לכל היותר וכי שר לא יוכל לכהן ביותר מאשר במשרד אחד.

כשהממשלה התכנסה לאשר את תקציב המדינה לשנת 2019, היא אישרה את המתווה הזה בדיוק, אבל גם קבעה שהוא יחול רק מהממשלה הבאה. עכשיו כשהממשלה ה-35 כבר כאן, אין לה שום כוונה ליישם את ההמלצות הללו. להפך. במשרד האוצר הזהירו כי אם צמצום המשרדים לא ייושם, יידרשו קיצוצים ממקומות אחרים כדי לשלם על כך.

למה במקום לצמצם מקימים עוד ועוד משרדים? ד"ר עופר קניג, עמית מחקר במכון הישראלי לדמוקרטיה שפרסם סקירה בנושא, מנסה להסביר. "לפעמים הקמת משרד חדש נולדת מצורך אמיתי. המשרד להגנת הסביבה למשל נולד מתוך צורך, וכך גם משרד התרבות והספורט שהוקם בסוף שנות ה-90. אלו תחומים שניתן להצדיק.

"מעבר לכך, פעמים רבות מקימים משרד מתוך רצון לדאוג לסידור עבודה או מתוך רצון לתת לשר תחושה של כבוד. בעבר היה מקובל למנות שרים ללא תיק, כחלק מאילוצים קואליציוניים. אלא שהתואר הזה זכה לתדמית ציבורית שלילית. ‘המצאתם’ של משרדים חדשים, גם אם הם הופקדו על נושא צר וקיקיוני, מנעה מהשר לשאת את התואר הלא מחמיא של שר ללא תיק. אבל למעשה, מבחינה משילותית נקייה היה עדיף לנו שאורלי לוי-אבקסיס הייתה ממונה לשרה ללא תיק במקום להקים עוד משרד שיכלול כנראה מחלקת כוח אדם, חשבות ועוד, וינסה לספח תחומי אחריות ממשרדים אחרים".

קניג מסרב לקבל את הטיעון שלפיו מספר גדול של שרים הוא מחיר סביר שצריך לשלם כשמקימים ממשלת אחדות רחבה. "זה לא נכון, גם ביחס למספר המשרדים וגם ביחס למספר השרים. בממשלות אחדות קודמות, הקואליציות מנו הרבה יותר ח"כים, לעתים בסביבות ה-100. למרות זאת, מספר השרים והמשרדים היה נמוך בהרבה. הפעם מדובר קואליציה של 73 ח"כים שלכמעט כולם יש תפקיד מעבר להיותם חברי פרלמנט רגילים".

חריגים לרעה ביחס לעולם

מניתוח שערך ד"ר קניג עולה שישראל בולטת לשלילה אם משווים אותה למדינות אחרות בעולם בעלות מספר תושבים דומה. כך למשל, בדנמרק ובהולנד פועלים 18 משרדי ממשלה, בפורטוגל 16 ובאוסטריה ובהולנד 11 בלבד. על פי דוח הצוות הבין משרדי, בין המשרדים הייחודיים לישראל נמנים משרד המדע, משרד העלייה והקליטה, המשרד לשירותי דת, משרד התקשורת, משרד התיירות והמשרד לאזרחים ותיקים, שהפך בינתיים למשרד לשוויון חברתי.

היבט נוסף שעולה מהניתוח של ד"ר קניג הוא היחס שבין מספר השרים לבין מספר המשרדים. לעתים קרובות בישראל שרים אחראים על יותר ממשרד אחד. לדוגמה, בממשלה האחרונה ישראל כ"ץ החזיק לאורך רוב הקדנציה גם במשרד התחבורה וגם במשרד לענייני מודיעין וגלעד ארדן החזיק גם במשרד לביטחון פנים וגם במשרד לעניינים אסטרטגיים. במדינות בעלות מאפיינים זהים לישראל מספר השרים גבוה ממספר המשרדים, מה שמרמז שבמשרד אחד מכהנים לעיתים יותר משר אחד. 

יחידה מפה וסמכויות משם: כך מקימים משרד חדש

"יו"ר סיעת גשר, ח"כ אורלי לוי-אבקסיס, תהיה השרה במשרד חדש שיוקם ושמו יהיה ה"משרד לחיזוק וקידום קהילתי", כך נכתב בהסכם הקואליציוני בין סיעות גשר בראשותה לבין הליכוד. מה הוא אותו משרד חדש ובמה הוא יעסוק? לפי ההסכם הקואליציוני, המשרד יכלול את תחומי האחריות הבאים: הרשות לביטחון קהילתי, פרויקט "עיר ללא אלימות", קידום פרויקטים במגזר הערבי, הרשות למלחמה בסמים ובאלכוהול והמטה הלאומי להגנה על ילדים ברשת. עוד נכתב בהסכם, כי תחומים אלה יעברו לאחריות המשרד החדש, כולל התקציבים הנלווים.

מאיפה יגיעו כל היחידות והסמכויות הללו? משלל משרדים, אך בעיקר מהמשרד לביטחון הפנים שבראשו עמד בקדנציה האחרונה גלעד ארדן. כך למשל, פרויקט "עיר ללא אלימות" היה פרויקט בינמשרדי שמשותף בין היתר למשרד לביטחון פנים, משרד החינוך ומשרד הרווחה. המטה להגנה על ילדים ברשת, שידוע גם בשם "יחידה 105" והוקם בתקופת ארדן, יעבור גם הוא מהמשרד לביטחון פנים, וכך גם הרשות למלחמה בסמים ובאלכוהול. מעניין יהיה לראות כיצד יחידות אלו יסתגלו למשרד החדש, ובעיקר יחידה 105 שמורכבת מקציני משטרה.

המשרד החדש שבראשו תעמוד לוי-אבקסיס הוא רק סימפטום לבעיה גדולה יותר - פירוק והרכבה של יחידות סמך ואגפים במשרדי הממשלה בין היתר בגלל צרכים פוליטיים. הדוגמה הבולטת ביותר היא משרד החוץ, שרק לאחרונה ביקר מבקר המדינה את חלוקת הסמכויות של המשרד בין שלל גופים ממשלתיים, מה שפגע קשות בתפקודו.