קבלת היתר בנייה / איור: סהר קובר
דוח רישוי הבנייה השנתי לשנת 2019 שפרסם מינהל התכנון בחודש שעבר מתנאה בהספק של 60,773 יחידות דיור חדשות, לעומת 46,527 בשנת 2018. הבשורה הגדולה על פי הדוח, היא שהמשך הכולל מקליטת הבקשה להיתר בנייה ועד הוצאת ההיתר היה בממוצע 7.3 חודשים עבור היתרים ללא הקלות ו-11.1 חודשים עבור היתרים הכוללים הקלות. לכאורה, לקדם תוכנית בנייה במדינת ישראל זה דבר פשוט ומהיר.
גם בדוח המסכם של מטה הדיור, שפורסם לפני שפורק, התהדרו בכך שישראל ביצעה קפיצת מדרגה משמעותית בקיצור הליכי הרישוי, ועלתה מהמקום ה-121 בעולם לפני חמש שנים, למקום 35 בעולם כיום. הנתונים של מטה הדיור דומים, ולפיהם כיום נדרשים רק 268 יום (כתשעה חודשים) לקבל היתר בנייה, ועוד פחות מזה בפרויקט מחיר למשתכן.
במטה הדיור הדגישו שיש לצמצם עוד את משך הזמן לקבלת היתר, למשל על ידי ביטול ההקלות כפי שמתכננת מנכ"לית מינהל התכנון דלית זילבר.
אלא שמאז פורסמו הנתונים הללו קיבלנו פניות רבות מיזמים ומאדריכלים שטוענים שהסטטיסטיקה מייצרת במקרה הזה מצג שווא, ושבמציאות להוציא היתר בנייה למבנה, לכל מבנה, לוקח הרבה יותר זמן - לא חודשים אלא שנים.
"בחלק מהעיריות המצב עגום במיוחד"
חברת מדלן עוקבת אחרי כל בקשה להיתר שמוגשת בישראל מרגע הגשת הבקשה ועד רגע האישור, וכך יש בידיה נתונים מדויקים לגבי משך זמן האישור. איתן זינגר מנכ"ל מדלן: "על פי הנתונים שלנו, מרגע הגשת הבקשה הזמן הממוצע להוצאת היתר בנייה רק הולך ומתארך עם השנים, והממוצע הארצי עומד היום על מעט יותר משלוש שנים. חלק מהעיריות מציגות תמונה עגומה אף יותר, עם זמן ממוצע שעובר את הארבע שנים, בהן ערים מרכזיות כמו תל אביב, חולון, הרצליה ורמת גן. למעשה, אנחנו רואים שכל רפורמה שבוצעה בתחום רק סיבכה את הנושא והאריכה את זמן הוצאת ההיתר".
רונן רוזנטל, כלכלן אורבני, שמאי מקרקעין וחוקר נדל"ן, טוען שהבעיה היא בעיקר מתודולוגית. לדבריו, מינהל התכנון מקבל את דיווחי הרשויות המקומיות, שכוללים את כל סוגי ההיתרים הקיימים, ועושה ממוצע פשוט. אין הבחנה בין היתר לשינוי שם המהנדס, הארכות תוקף של היתרים, היתר חפירה ודיפון ובקשה לביטול חלון בבית - לבין היתר בנייה של מגדל מגורים ובו 100 יחידות דיור. הוא מצא שאם סופרים רק היתרי בנייה, התוצאה תהיה אחרת לגמרי (ראו מסגרת).
עו"ד ענת בירן מספרת שמניסיונה, ארבע שנים לצורך הוצאת היתר בנייה הן דבר שבשגרה. "לא תמיד ניתן לעמוד בכל התנאים שנדרשים בשנתיים שחולפות מקבלת תיק המידע ועד קליטת ההיתר. אתה יכול לבלות בפינג פונג בלתי פוסק מול המערכת עד שבכלל קולטים את ההיתר. את הזמן הזה אף אחד לא סופר. המון בקשות שהיו אמורות להיות מאושרות בתנאים, נידחות, ואז מתחילים הכול מההתחלה. אתה מבלה שנים בתהליך של דיאלוג מול הצוות רק לאישור תוכנית העיצוב. כשאתה מגיע כבר להוציא את ההיתר סופרים לך זמן נטו, כשכל מה שנעשה לפניו זה שנים ארוכות של עבודה והן חלק מהליך הרישוי. שום דבר ממה שעברת לא נמדד".
אדריכלית דנה וישקין, מקימת קבוצת הפייסבוק "רישוי שפוי": "אדריכלים חוששים לדבר על הנושא בגלוי, הם הרי עלולים להצטייר כלא מספיק מקצועיים או לא מספיק מקושרים, ולפגוע לעצמם במוניטין. אבל כל מי שעובד בענף מבין שהנתונים שמינהל התכנון מפרסם הם לגמרי מדומיינים, ושחלה החמרה עצומה בשנים האחרונות.
"התרענו בפני מינהל התכנון כבר לפני כשנתיים על כך שאפיון המערכת לא מאפשר להם מעקב אמיתי אחר ההיסטוריה, ולמרות שיש בידיהם גם את הדוחות של נתוני האמת שמועברים על ידי הוועדות מחוץ למערכת הם בוחרים להתעלם. זו פשוט שערורייה שכדי שמשרד האוצר יוכל לשדר מצג שווא של הצלחה ברפורמה הכושלת, מטרטרים את הציבור, ופוגעים קשה בענף כולו, ובכלל בכלכלה".
תגובה: "ברור שמדובר בזמן ממוצע"
ממינהל התכנון נמסר בתגובה: "מדובר שוב בטענות קנטרניות שאינן מדויקות בלשון המעטה. מינהל התכנון פועל רבות לשיפור וקידום הליכי הרישוי והדבר ניכר בנתונים הברורים בדוח, זאת בעוד שישנם גורמים שממשיכים במנטרות לא רלוונטיות.
"לגופו של עניין, הנתונים מבוססים על דיווחי הוועדות המקומיות ומשקפים את משך הזמן הממוצע להוצאת היתר - משלב קליטת הבקשה ועד שלב הוצאת היתר הבנייה. בניגוד לנטען, הנתונים אינם כוללים שינויים בסמכות מהנדס. הם כן כוללים את כל סוגי ההיתרים האחרים, במסגרת מסלול רישוי מלא ומסלול רישוי עם הקלות. ברור שיש היתרים יותר מורכבים שלוקחים יותר זמן והיתרים שדורשים זמן טיפול קצר ולכן מדובר בזמן טיפול ממוצע".
התחדשות עירונית: "צריך למדוד אחרת"
בכל הקשור להיתרים לפינוי בינוי או תמ"א 38, קשה אפילו לדעת את המצב לאשורו, אבל לפי הרשות להתחדשות עירונית יש דווקא הרעה במשך הזמן לקבלת היתר.
הרשות, הפועלת כיחידה במשרד הבינוי והשיכון, הוציאה בשנת 2018 דוח נרחב שקובע בין היתר כי "חלק ניכר מהרשויות המקומיות אינן מזינות היטב את נתוני הפרויקטים בעת מתן היתר הבנייה, ולכן נגרמים עיכובים משמעותיים באיסוף הנתונים, בטיובם ובניתוחם. חלק מהרשויות המקומיות אף אינן מזינות את נתוני ההיתר למערכות הממוחשבות כלל, ולכן נתונים אלה אינם קיימים ולא ניתן לאתרם".
בדוח הרשות להתחדשות עירונית לשנת 2019, שהתפרסם לפני כשבועיים, הנושא קיבל התייחסות מיוחדת: "הרשות אוספת נתונים מהבקשה להיתר הבנייה ועד האכלוס, וכך אפשר לבחון את משך הליך המימוש הכולל של פרויקטים מסוג תמ"א 38. הנתונים שלפנינו מעידים כי תהליך הוצאת ההיתר, שארך בעבר פחות משנה, התארך בעשור האחרון והגיע עד ליותר משלוש שנים, והתמשכותו פוגעת ביעילות ההליך".
ברשות ציינו כי "נתון זה תואם את משכי הזמן המאפיינים הוצאת היתר בנייה בכלל, גם לעומת פרויקטים בבנייה חדשה".
גורי נדלר, ראש אגף תכנון ברשות הממשלתית להתחדשות עירונית, מסביר שהספירה של מינהל התכנון שונה מהמקובלת בתחום ההתחדשות העירונית: "היתרים לתמ"א 38 ולפינוי בינוי לוקחים יותר זמן מהיתר ממוצע. בדרך כלל, מתחילת הבקשה ועד קבלת ההיתר עוברים יותר מאשר היתר אחד - מכיוון שיש לוחות זמנים ואם ההיתר לא עומד בתנאי סף הוא מתבטל ומתחיל היתר חדש. מבחינת היזם והדיירים זה אותו תהליך - אותם לא מעניין שנסגר היתר אחד או נפתח אחר.
"אנחנו מסתכלים על פרויקט מהיום שבו התחילו לטפל בהוצאת היתר הבנייה ועד היום שבו הוא התקבל, וקבלת ההיתר בפרויקטי תמ"א 38 רק הולכת ומתארכת. השאלה האמיתית היא כמה זמן לוקח מהרגע שבו מתחילים את הפעולה התכנונית ועד שאתה מתחיל לבנות. וזה המון זמן".
כשסופרים רק היתרים "אמיתיים" - הזמן ארוך בהרבה
על רקע העובדה שנתוני מינהל התכנון מהווים ממוצע של כל סוגי ההיתרים, כולל קטנים וטכניים, החליט הכלכלן האורבני רוני רוזנטל להציע בדיקה חלופית, וערך בחינה רנדומלית של עשרת היתרי הבנייה האחרונים בחמש ערים שונות. לאחר מכן בדק את הזמן הממוצע מרגע הגשת הבקשה עד רגע הנפקת ההיתר. רוזנטל בדק כמה זמן לקח להוציא את ההיתר המקורי מרגע הגשת הבקשה עד הוצאת ההיתר בפועל - בלי לחשב את הזמן שנדרש לבקשת תיק המידע, פרה רולינג (דרישות מקדימות לתכנון), או היתרים מוקדמים שהתבטלו.
הניתוח של רוזנטל כולל רק בקשות להיתר הכוללות מעל תוספת של 2 יח"ד (כדי להימנע מלכלול בקשות לבתים צמודי קרקע), ובהתעלמות מהליכי ביניים כגון שינוי שם המגיש בהנחה כי מדובר בבקשה זהה וכו'.
התוצאות מעניינות. בדיקה של עשרה ההיתרים האחרונים שאושרו בעיר הרצליה מגלה שהזמן הממוצע להוצאת היתרי הבנייה עומד על חמישה חודשים בלבד. אבל למעט היתר בנייה אחד מתוך העשרה, כל האחרים הם היתרי בנייה לחידוש תוקף היתר קודם, ו/או שינוי שם היתר. כאשר בוחנים מה משך הזמן הממוצע האמיתי לאישור הפרויקטים הללו מגלים שההליך ארך לא פחות מ-27 חודשים - שנתיים ושלושה חודשים.
הבדיקה ברמת גן גילתה שמתוך עשרת הפרויקטים שנבדקו, רק מחצית לבנייה רוויה והשאר לצמודי קרקע. הזמן הממוצע להוצאת היתר הוא 29 חודשים ואולם, כאשר "מנכים" את ההיתרים הלא רלוונטיים, הוצאת ההיתר מתארכת לכ-36 חודשים. בהפחתת הפרויקטים של בתים צמודי קרקע משך הזמן עולה ל-46 חודשים, ובפרויקטים מסוימים גם ל-64 חודשים - יותר מחמש שנים.
הבדיקה בעיר גבעתיים מגלה שמתוך עשר בקשות להיתר רק אחת היא לבנייה רוויה. השאר הן בקשות לחדרי יציאה על הגג, תוספת מעלית, ביטול חלון וצמודי קרקע. ממוצע משך הוצאת ההיתרים בגבעתיים, העומד על 17.5 חודשים, נוצר אפוא בעיקר בגלל היתרים קטנים ושוליים.
הבדיקה של עשרה ההיתרים האחרונים בעיר נהריה מגלה שהזמן הממוצע של קבלת ההיתר עומד על 2.8 חודשים. נשמע קצר, עד שעיון ברשימת ההיתרים מגלה שמדובר בעיקר בהיתרי חפירה, היתרים להקמת חדר חשמל, חדר טרנספורמציה, איחוד דירות ושינויים ותוספת שתי יח"ד לבניין. כאשר בודקים את ההיתר המכונה "איחוד דירות ושינויים" מגלים שבפועל, זה פרויקט תמ"א 38, אשר מיום הגשת הבקשה המקורית ועד אישורו הסופי חלפו 4.6 שנים.
הבדיקה בעיר באר שבע מעלה שהזמן הממוצע לקבלת היתר, כך על פי עשרת ההיתרים האחרונים, הוא 4.3 חודשים. ואולם, מרבית ההיתרים הם היתרי שינויים המתייחסים לצמודי קרקע.
רונן רוזנטל: "אין לי יומרה להציג מחקר שיש לו מהימנות סטטיסטית, זה בסך הכול בדיקה של עשרה היתרים רנדומליים. אבל כשבמינהל התכנון טוענים שזמן הוצאת היתר בנייה הוא שבעה חודשים הרי שהוא מנותק מהשוק, ואין לו גם שום שאיפה להתייעל".