המלחמה בריכוזיות ויוקר המחיה לא תמה: יש בעיות שהמדינה לא מעוניינת לפתור

המחאה החברתית של שנת 2011 הייתה מאורע "משנה מציאות" בכלכלה הישראלית. בטור זה אנסה להסביר מה, לדעתי, היו הישגיה המרכזיים ומה נותר למחאות הבאות (ולמה חובה שתהיינה כאלו). דוח צוות יוקר המחיה של ועדת טרכטנברג זיהה שלושה גורמים מרכזיים לעליית יוקר המחיה בישראל: כשלים ברגולציה הכלכלית שמפעילה המדינה, העדר חשיפה אפקטיבית לייבוא וחסמי ייבוא; קיומם של שווקים ריכוזיים ברבים מענפי המשק.

אחת ההצלחות המרכזיות של המחאה היא השינוי המהותי והעמוק שחל בהתייחסותה של המדינה להיבטי תחרות, ריכוזיות ויוקר מחיה. היום, אי אפשר לומר שרגולטורים שונים מתעלמים מהיבטים אלו. ההפך. לאחר המחאה החלו משרדי ממשלה רבים ליזום ולקדם מגוון רפורמות לעידוד התחרות והפחתת יוקר המחיה, כל אחד בתחום אחריותו.

כך, לדוגמה, הגיעו רפורמת הסלולר (עם כניסת גולן במאי 2012) שקידם משרד התקשורת, רפורמת "השמיים הפתוחים" שקידם משרד התחבורה (2013), והוקמו רציפים מתחרים בנמלי הים באשדוד ובחיפה, הפיקוח על הבנקים תמך ברפורמת הפרדת חברות כרטיסי האשראי מהבנקים (2015), רשות שוק ההון קידמה את קרנות ברירת המחדל (2016), ורק לאחרונה אושר מיזוג בין אלטשולר-שחם ופסגות כאשר הממונה על התחרות מציינת לחיוב את ירידת דמי הניהול ואת התחרות השוררת בענף.

רשות שוק ההון קידמה גם את רפורמת פוליסת ביטוח הבריאות האחידה על מנת לעודד את יכולתם של המבוטחים להשוות ולתחר בין הצעות חברות ביטוח שונות בתחום ביתר קלות, ומשרד החקלאות (שבמשך שנים נחשב למגן החקלאים) קידם הקצאת מכסות ייבוא בשר בקר טרי, שעועית קפואה וגבינה צהובה בהליך תחרותי כאשר הפרמטר המרכזי בקביעת הזוכים הוא המחיר הנמוך לצרכן הסופי.

 לציבור אין דרך להתמודד מול קבוצות לחץ

אל יקל הדבר בעיניכם. כל רפורמה כזו משמעה מאמץ של ממש מצד השר או הפקיד הממונה - מול גורמים אינטרסנטיים המעוניינים למנוע/לתקוע/להשהות את המהלך, מול גורמים פנים ממשלתיים שלעיתים מופקדים על אינטרסים נוגדים, במהלכי חקיקה נדרשת פעילות אינטנסיבית מול הכנסת - בקיצור, הון פוליטי רב, זמן, ומשאבי ניהול לא מבוטלים הושקעו בכל אחת מהדוגמאות לעיל. ולמי שטוען "אבל בשביל זה בדיוק משלמים להם כסף" - חשוב להזכיר שבאופן אינהרנטי סובלת פעילותה של המדינה (גם) בהיבט יוקר המחיה ממה שכלכלנים מכנים "כשל השוק של המוצר הציבורי".

הציבור הרחב, שהוא בעל אינטרס מהותי בתוצאה הסופית, אינו מעורב בתהליכים המורכבים והיומיומיים של עבודת הרגולטור וזאת משיקולים כלכליים אישיים של כל אחד ואחת מאיתנו - הרווח של כל אחד מאיתנו מכך שמחיר הקוטג' ירד בחצי שקל (או שהטיסה לחו"ל תעלה 100$ פחות) פשוט לא מצדיק את השקעת המשאבים העצומה שנצטרך להשקיע על מנת לעקוב אחר עבודת הרגולציה ולהשפיע עליה. לכך יש להוסיף את העובדה שאם כתוצאה ממאמציו של אדם אחד ירד המחיר של מוצר זה או אחר - הרי שכל הציבור ירוויח מכך, בעוד שעלות המאמץ במקרה של כישלון נופלת על כתפיו של אותו אדם בלבד.

אחת התובנות הבסיסיות בדוח יוקר המחיה של ועדת טרכטנברג היא כי ללא תשומת לב רבה של המדינה, וללא ארגוני לובי צרכני חזקים, לציבור המבוזר, בו לכל אחד יש מעט מה להרוויח מרפורמה, פשוט אין דרך להתמודד מול קבוצת אינטרסים צרה בה יש מעט חברים שלכל אחד מהם יש המון מה להפסיד מאותה רפורמה. לכן, בהקשר זה הישג משמעותי נוסף של המחאה הוא הקמתם וחיזוקם של גופי לובי צרכני כגון לובי99, עמותת הצלחה, המשמר החברתי בכנסת, שקוף ועוד. גופים אלו זוכים לאוזן קשבת אצל מקבלי ההחלטות, משתתפים פעילים בתהליכי הרפורמות השונות ומאפשרים לציבור המבוזר לקדם אינטרסים ולהשמיע את קולו כחלק אינהרנטי מעבודת הממשלה.

בעקבות המחאה קידמה הממשלה את הסרתם של רבים מחסמי היבוא (מכסים, תקינה, אישורי משרד הבריאות והיבטי כשרות) בין היתר במסגרת "רפורמת הקורנפלקס" (2016), ואת הוזלת היבוא האישי באמצעות פטור ממע"מ עד סכום 75 דולר ופטור ממכס עד 500 דולר (אך המלצות ועדת הייבוא האישי משנת 2017 טרם יושמו).

לפני 2011, חסם מרכזי לתחרות מייבוא היה השימוש הנרחב בהיטלי סחר (בעיקר היצף) לחסימת ייבוא המתחרה באגרסיביות במונופולים מקומיים. לאחר מאמצים רבים, הופחת משמעותית השימוש בכלי זה כחסם תחרות והדוגמה האחרונה לכך היא בהסרת מעמדה המונופוליסטי של יצרנית המלט "נשר" אשר החזיקה לאורך שנים בנתח שוק של כ-90% וירדה לפחות מ-50% וזאת במקביל לירידת מחירים של כ-20%, בין היתר לאור התפתחות התחרות מייבוא.

תעשיית המלט המקומית (נשר והרטוב) נאבקה כמובן בכניסתה של התחרות. ביוזמתה, נפתחה חקירת היצף שנסתיימה בהמלצה להטלת היטל בשיעור 22%-7% על ייבוא מתחרה. שר הכלכלה דאז, אלי כהן, אז עוד חלק ממפלגת "כולנו" שחרטה על דגלה את המלחמה ביוקר המחיה, לא קיבל את ההמלצות והטיל היטל בשיעור מזערי של 0.25%.

לאחר תקופה נוספת של מאבק עיקש מצד התעשייה המקומית - נתקבלה החלטה סופית - לא יוטל היטל היצף. וכלל מקורות היבוא יוכלו להמשיך להתחרות בשוק לטובת כלל צרכני המלט. ללא הרוח הגבית החזקה שהעניקה המחאה החברתית למקבלי ההחלטות, קשה להאמין שהיינו היום במצב בו נשר כבר אינה בעלת מונופולין ומחירי המלט ירדו ב-20%. ואכן בעבר, לפני 2011, בכל פעם שהוגשה בקשה להתערבות רגולטורית להגנה על תעשיית המלט - נקטה המדינה בצעדים לטובת נשר.

 לא הכל ורוד והתחרות עוד רחוקה ממושלמת

הצלחה משמעותית נוספת של המחאה הוא חוק הריכוזיות (2013), אשר מסתבר להיות אחד מכלי ההתערבות האגרסיביים ביותר העומדים לרשות הממשלה לטיפול בריכוזיות בענפי התשתיות והשימוש בו מניב תוצאות מרחיקות לכת. כך, במסגרת החוק מכרה חברת IDE כמעט את כל מתקני התפלה שלה תמורת עצם הזכות להשתתף ולהתחרות במכרזי התפלה חדשים. התוצאה - מחירי מים נמוכים יותר לציבור וריכוזיות נמוכה משמעותית בענף. בדומה, הצליחה ועדת הריכוזיות לכפות על קבוצת עידן עופר לצאת כליל משוק התקשורת, על מנת שתוכל לקבל זכויות להפעלת תחנות כוח לייצור חשמל.

הוראות החוק גם מנעו את השתתפותה של קבוצת דלק בהקצאת רישיון חיפוש גז טבעי (בלוק 72) על מנת שלא לחזק את המונופולין שלה בתחום הגז הטבעי. ההסבר להישגים אלו הוא פשוט - חוק הריכוזיות מאפשר למדינה להציע לגופים הריכוזיים מעין ברירת שמשון: תמורת צמיחה והתרחבות עתידית בענף - עליך לוותר על החזקות בנכסים קיימים. אין כמעט חברה שתהא מוכנה לוותר על אפשרויות צמיחה עתידית בתחום פעילותה, וכך הופך החוק למכשיר יעיל לפירוק ריכוזיות בענפים בהם הוא מופעל במלוא עוצמתו.

אך לא הכל ורוד ואיני טוען שהמלחמה בריכוזיות וביוקר המחיה תמה. ברור שלא. כך לדוגמה, דוח מבקר המדינה האחרון מציג תמונה עגומה של העדר תחרות בענף המזון וגם מחירי הדיור ממשיכים לטפס ולהוות נטל כבד על צווארן של משפחות צעירות. אפשר לחשוב על מספר סיבות לכך. ראשית, לא תמיד בוחרת המדינה את צעדי המדיניות המתאימים לפתרון סוגיות יוקר המחיה.

להמחשה, יבוא חופשי בענף המזון אינו באמת חופשי כל עוד הוא מוגבל על ידי מכסות קשיחות או פטור ממכס רק בכמות מוגבלת. פעמים אחרות, בוחרת המדינה בצעדים שתרומתם התחרותית כלל לא ברורה, ולדעתי הפרדת חברות כרטיסי האשראי מהבנקים היא דוגמה בולטת לצעד שכזה. ולבסוף, לעיתים יש "בעיות" שהמדינה לא באמת מעוניינת לפתור - מחירי הדיור הם ככל הנראה דוגמה לאחת מבעיות אלו.

אז כיצד עלינו להתקדם מכאן? ובכן, לדעתי יש שני כיוונים מרכזיים בהם רצוי לצעוד. מצד אחד יש להוסיף כלי מדיניות חדשים שיאפשרו לפתוח שווקים לתחרות בעידוד המדינה ומצד שני עלינו להמשיך את הלחץ הציבורי על מקבלי ההחלטות לקידום נושאי יוקר המחיה.

לעודד תחרות במימון המדינה

דוגמה לצעד מדיניות שנותר על שולחן העריכה בוועדת טרכטנברג, הוא הקמת קרן ייעודית לעידוד התחרות במימון המדינה. קרן כזו תקצה מענקים של עשרות מיליוני שקלים ליזמים (ואף יותר) שיפתחו שווקים ריכוזיים לתחרות, בהתאם לאבני דרך ולשיעור ירידת המחירים שהושגה. החיסכון הכספי שישיג כלל הציבור ממהלך כזה יעלה עשרות מונים על עלות התמיכה הישירה ביזמים והרווח למשק יהיה עצום.

דוח מבקר המדינה האחרון מלמד שתמיכה ישירה בחקלאים בסך של כמה עשרות מיליוני שקלים איפשרה התפתחות תחרות מיבוא, אשר הניבה ירידה של 25% במחירים, שמשמעה חסכון של כ-100 מיליון שקלים לכל הפחות לציבור הרחב. ואכן, אין סיבה לעצור כאן. אלא, אפשר וצריך להבין שקיים לעיתים הפרש ענק בין הערך הציבורי מפתיחת שוק מסוים לתחרות לערך הפרטי שרואה היזם - באופן שמצדיק מעורבות ממשלתית לעידוד יזמות כזו. להמחשה - חברת גולן (ואחריה הוט מובייל) חוללו תחרות בשוק הסלולר אשר חסכה לציבור מיליארדים בכל שנה, אך רק חלק זעום מערך זה הגיע לבעלי המניות של אותן חברות.

לבסוף, חשוב לזכור שגם את המדינה צריך "לנער" פעם בכמה זמן, ולהזכיר שנושא יוקר המחיה עדיין נמצא במקום גבוה בסדר העדיפויות הציבורי. מחאה ציבורית אפקטיבית היא בדיוק הדרך להעביר מסר כזה למקבלי ההחלטות. אם הטיפול ביוקר המחיה ימשיך להיות נושא "מתגמל" לפוליטיקאים, כמו שהיה בשנים מיד לאחר המחאה - יהיו צעדים נוספים בתחום ונבחרי הציבור ישקיעו הון פוליטי על מנת לקדמם. ללא לחץ ציבורי, יש חשש שדברים יתמסמסו, וחבל - הישגי המחאה בעשור האחרון מלמדים שיש בהחלט במה להתגאות בדרך שעברנו. 

הכותב היה ראש צוות יוקר המחיה והתחרותיות בוועדת טרכטנברג

גילוי מלא: הכותב היה מעורב ברבים מהמהלכים הרגולטוריים המופיעים בטור