הצפה בחיפה בנובמבר האחרון / צילום: ערן ויצמן, כבאות והצלה
את מחזות חורף 2020, אז אירעו ברחבי הארץ כמה אירועי גשם חריגים שהובילו לשיטפונות ולהצפות חמורים בעיקר בערי החוף, קשה לשכוח. רחובות הערים עלו על גדותיהם, תושבים רבים נזקקו לחילוץ של שירותי ההצלה, נזקים נגרמו לרכוש ולתשתיות בהיקף של עשרות מיליוני שקלים, והנורא מכל התרחש: את חייהם קיפחו שבעה בני אדם.
למרות שעם השנים שיטפונות ילכו ויגברו, ישראל אינה נערכת כראוי להתמודדות עמם, כך עולה מדוח מדאיג של מבקר המדינה המתפרסם הבוקר. בישראל אין אף גוף שיכול לחייב את הרשויות המקומיות לבצע הנחיות בנוגע לאירועי חירום אזרחיים, ומוכנותה של כל רשות להתמודדות עמם, תלויה ברצונה הטוב. מבקר המדינה מציין כי יש להסדיר בדחיפות את סוגיית היערכות הרשויות המקומיות לאירועי חירום אזרחיים, ובכלל זה לשיטפונות ולהצפות הנגרמים מאירועי גשם קיצוניים.
הרשויות המקומיות שנבדקו אינן מוכנות דיין לאירועי שיטפונות חמורים בעתיד הקרוב, ותשתיות הניקוז העירוניות ישנות ואינן מותאמות לתרחישי הייחוס המעודכנים של כמויות הגשם והספיקות הצפויות. חוסר ההיערכות שלהן, פגעה בתפקודן של הערים באירועי חורף 2020: עיריות אשקלון ונהרייה לא ניהלו יומן אירועים לתיעוד אירועי חורף 2020; עיריית אשקלון לא תיעדה את פעילותו של מרכז ההפעלה שלה; מרכז ההפעלה של עיריית נהרייה לא היה ערוך להתמודד עם אירוע השיטפון בינואר 2020, ובמהלך האירוע נציגי העירייה שהיו בו העתיקו את פעילותם לבניין משטרת נהרייה; המוקד העירוני בנהרייה לא פעל במשך כמה שעות, והפניות אליו לא תועדו בזמן אמת ולא טופלו.
בשנים האחרונות מתרבים מקרי השיטפונות וההצפות בישראל כתוצאה מעלייה בתכיפות אירועי הגשם החריגים ובעוצמתם, בד בבד עם התרחבות ניכרת של השטחים הבנויים והאטומים הפוגעים בכושר החלחול של המים לתוך הקרקע. בשל הצטופפותה של ישראל והצפי לפיו שינויי האקלים יובילו להתרבותם של אירועי קיצון אקלימיים, בדק מבקר המדינה בדוח מיוחד את היערכות הרשויות המקומיות לשיטפונות ולהצפות במהלך חורף 2020, והיבטים הנוגעים לניהול הנגר העילי בישראל וצמצום נזקי השיטפונות.
משרד החקלאות מתנהל בחוסר שקיפות
העולם כולו מתמודד עם בעיה גוברת. מאז שנת 1971 ועד 2019, גדל שיעור השיטפונות בעולם ב-1133%. בשנת 2019, הם היוו 49% מאסונות הטבע. בכל שנה, עד שנת 2030, צפויים להיפגע מנזקי שיטפונות 132 מיליון בני אדם, והנזקים יתנו אותותיהם גם בכלכלה. בישראל, רק בעשור האחרון, שולמו 2.5 מיליארד שח בפיצויים על ידי חברות הביטוח למבוטחיהן, בגין נזקי השיטפונות.
למרות זאת, המוכנות להתמודדות עם שיטפונות ותשתיות הניקוז סובלות מהזנחה. למרות שביולי 2014 הניחה הממשלה על שולחת הכנסת תזכיר לתיקון חוק הניקוז והגנה מפני שיטפונות בכדי לתת מענה לבעיות ומורכבויות המונעות מרשויות הניקוז לבצע באופן יעיל את עבודתן, שש שנים לאחר מכן, עדיין לא הצליחו משרד החקלאות ונציגי השלטון המקומי להגיע להסכמות, והליכי חקיקה לאסדרת תחום הניקוז נתקעו.
לא פחות חמור מכך, דווקא המשרד האחראי על ניהול סיכוני השיטפונות - אינו בוחן את המצב בראייה כוללת. לפי המבקר, משרד החקלאות מוביל בניית מתודולוגיה לניהול תחום הנגר לפי תוכניות ניהול סיכוני שיטפונות, אך זו מתמקדת בניהול הסיכונים האזוריים של כל רשות בנפרד, ואין בה הנחיה בדבר תכלולן של התכניות האזוריות לתוכנית לאומית לניהול סיכוני שיטפונות בראייה כלל-ארצית.
בתכנון של פרויקטים חדשים או תוכניות שונות המונחות על שולחן מוסדות התכנון, רשאי מוסד תכנון לפטור מגישי תוכנית, גם אם היא חלה על שטח נרחב או עלולה להשפיע על הצפות או מי תהום מחוץ לגבולותיה המשורטטים, מהגשת מסמך לניהול נגר. זאת, ללא המלצת רשות הניקוז או הבאת העניין לידיעתה, למרות שהיא הרשות האחראית על פי חוק, ובידיה המידע המקצועי והראייה האגנית הכוללת.
לפי המבקר, משרד החקלאות מתנהל בחוסר שקיפות כלפי האזרחים; המידע שהנגיש משרד החקלאות לציבור על תוכניות מפעלי הניקוז באתר האינטרנט שלו, אינו כולל את מסמכי התוכניות ואת התשריטים שלהן. גם שכבת המידע הגיאוגרפי של תוכניות מפעל ניקוז מאושרות אינה כלולה באתר המפות הממשלתי.
שלוש מארבע הרשויות המקומיות שנבדקו לא תחזקו בקביעות את מערכות הניקוז
ומה באשר לתקציב רשויות הניקוז? הוא אינו מתאים לניהול האתגרים. התקציב הממשלתי המיועד לתמיכה ברשויות הניקוז, שהיקפו הכולל 550 מיליוני שקל לעשר שנים, נקבע בשנת 2010 ואינו משקף את צורכי הניקוז כיום ואת הצרכים העתידיים המושפעים ממגמת העיור ומשינויי מזג האוויר המוערכים, נכון לשנת 2019, בכ-6 מיליארדי שקל. עוד עלה כי לרשויות המקומיות יש חובות בסך כ-11 מיליון שקל לרשויות הניקוז, 79% מהם הם חובות מהשנים 2019 - 2020 והשאר ישנים יותר. רשויות הניקוז קובעות תעריפי מכסות מהרשויות המקומיות ומרמי לפי מנגנון לא סדור, לא אחיד ומיושן, ואי לכך ייתכן מצב שבו פרויקטי ניקוז חשובים לא יזכו למימון גדול ולכן לא יבוצעו.
בשנים 2011 עד 2020 הוגשו נגד רשויות הניקוז יותר מ-500 תביעות משפטיות. 95 תביעות משפטיות אשר הסתיימו בין השנים 2013 - 2020 הסתכמו בכ-37 מיליון שקל ומתוך סכום זה הושת על רשויות הניקוז כ-4.6 מיליון שקל. 410 תביעות אשר נפתחו בין השנים 2013 עד 2020 והטיפול בהם טרם הסתיים מסתכמות בכ-702 מיליון שקל. ואמנם, בשל ריבוי התביעות שמוגשות בגין נזקי שיטפונות, מספר חברות הביטוח המקומיות המוכנות לבטח את רשויות הניקוז מצומצם, הפרמיות שחלק מרשויות הניקוז משלמות גבוהות והן אף מתקשות להשיג את הביטוחים הנחוצים להן ונכון לשנת 2021 שלוש רשויות ניקוז אינן מבוטחות כלל. כמו כן, החלטת ממשלה משנת 2002 לחייב את רשויות הניקוז לבטח את עצמן, לא יושמה.
ומה באשר למנגנוני התרעה יעילים? גם כאן, זיהה המבקר כשל. למרות הקמתו של מרכז חיזוי לשיטפונות, הקצאת התקציב הנדרש להפעלה השוטפת שלו ולפיתוח יכולותיו לא סוכמה. המרכז לחיזוי שיטפונות שהקימו השירות המטאורולוגי והשירות ההידרולוגי באוקטובר 2019 מפיץ תחזיות לשיטפונות בנחלים, אך אינו עורך תחזיות לשיטפונות ולהצפות באזורים העירוניים. בנוסף, קיים מחסור של עשר תחנות הידרומטריות בשטחים הפתוחים הגורם לחסר בנתונים הידרולוגיים חיוניים הנסמכים על נתוני התחנות ההידרומטריות המשמשות לניטור ולתיעוד של מידע לגבי גובה הזרימה ומהירותה ולגבי ספיקת מי הנגר בנחלים. כמו כן, נוכח מחלוקות מקצועיות בין השירות ההידרולוגי לבין התחנה לחקר הסחף במשרד החקלאות, לא כל המידע הנאסף בתחנות ההידרומטריות נשמר במאגר הנתונים של השירות ההידרולוגי.
עם השנים, יגבר הסיכוי לשיטפונות. אחד הפרוייקטים שיש להתאים למציאות המשתנה, הוא פרויקט המסילה הרביעית באיילון, שלא תוכל לקום ללא פתרונות ניקוז הולמים שימנעו שיטפונות. למרות שבשנת 2016 הוחלט כי התוכנית תכלול גם את תעלת המובל לים שתשמש נתיב יציאה לעודפי מים לעבר לים, התוכנית שהוגשה בשנת 2020, לא כוללת את המובל לים או המשך קידומו. בהיעדר המוֹבל, שיוליך את הנגר לים, הסיכון להצפה הוא פעם ב-35 שנים בלבד ואף לעיתים תכופות יותר אם מגמת העיור באזור תימשך, בהשוואה לסיכון להצפה פעם ב-100 שנים עם המובל.
עוד לפי המבקר, חישוב עלויות פתרונות הניקוז הנדרשים לצורך הוספת המסילה הרביעית והצרת התעלה בנחל איילון אשר הוצג בשנת 2016 ושימש פרמטר בבחירת פתרונות הניקוז שייושמו בפרויקט, היה חישוב חסר. עלות כל פתרונות הניקוז כפי שהוצגו בוועדה לתשתיות לאומיות בשנת 2016 הסתכמו בכ-2.1 מיליארד שקל, בעוד שבזמן הביקורת עלה כי עלות כל הפתרונות מסתכמת בכ-3.1 - 3.6 מיליארד שקל ויש פער של 1.5 מיליארד בין הערכת העלות בעבר לעלות פתרונות הניקוז המסתמנת במועד הביקורת.
כיצד נערכות הרשויות המקומיות להתמודדות עם שטפונות? מדו"ח המבקר, עולה תמונה קודרת. המבקר בדק את היערכותן של עיריות אשקלון, כפר סבא, נהרייה והמועצה המקומית ג'יסר א-זרקא; והיבטים בתשתיות הניקוז שלהן. כן נבדקו היבטים בתפקודן של עיריות אשקלון ונהרייה באירועי חורף 2020. לפי המבקר, תשתיות הניקוז של הרשויות המקומיות שנבדקו לא נותנות מענה לתרחישי הייחוס המעודכנים של כמויות הגשם והספיקות הצפויות. תכנון תוכנית ההגנה לעיר נהרייה טרם הושלם.
שלוש מארבע הרשויות המקומיות שנבדקו - אשקלון, נהרייה וג'יסר א-זרקא - לא תחזקו בקביעות את מערכות הניקוז שבתחומן ולא הכינו תוכנית עבודה לתחזוקה סדירה ושיטתית שתשמור על תקינות המערכת.
עיריית נהרייה והמועצה המקומית ג'יסר א-זרקא לא מיפו את מערכות הניקוז שלהן ולא הכינו תוכניות אב לניקוז; עיריות אשקלון וכפר סבא הכינו תוכנית אב לניקוז אך ביצעו אותה באופן חלקי בלבד. עיריות אלה מיפו את מערכות הניקוז שלהן, אך אין בידיהן מידע על גיל המערכות. עיריות אשקלון ונהרייה ביצעו בנייה שלא בהתאם להוראות התמ"א ולחוות הדעת של רשויות הניקוז הרלוונטיות בלי שניתנו בה פתרונות ניקוז הולמים. כך לדוגמה באשקלון - בתכנון שכונת עיר היין המתוכננת ל-40,000 תושבים; ובנהרייה - העירייה לא הסירה חסמים להולכי רגל מעל נחל הגעתון למרות בקשות רשות הניקוז לעשות כן.
ממשרד החקלאות נמסר בתגובה: "משרד החקלאות מבהיר את עמדותיו המקצועיות האלו, לאורך שנים ויותר מפעם אחת. במרבית המקרים פניו הושבו ריקם. ובמקצתם, כאשר נעתרו לפניותינו התקציביות, הוכח שניתן לצמצם נזקי הצפה. כך לדוגמה במסגרת תוכנית תלת שנתית שיזם המשרד, לפי סדרי עדיפויות של ניהול סיכונים, תקצב המשרד במסגרת תכנית ההאצה 96 מיליון שקל לטיפול במאגר ברוך, אשר העבודות עליו הצילו בפועל, בחורף האחרון, את ערי הקריות וחיפה מהצפות. זו רק דוגמה אחת. עבודה משותפת של כלל הגורמים לתקצוב ותכנון, בהם האוצר ויתר משרדי הממשלה הרלוונטיים, רשויות מקומיות, רשויות הניקוז ומוסדות התכנון, תיתן מענה לאתגרי ההצפות שמזמנות לנו השנים הבאות אשר בוא יבואו.
"לעניין הנזק לכלכלה ולאוכלוסייה, מדובר בהערכת חסר בסדרי גודל מהידוע לנו. למשל, לפי הדוח, הנזק האורבני בשנת 2030 בישראל יהיה 50 מיליון שקל בלבד! אך הנתונים שבידינו שונים: לפי נתונים שהתקבלו מרשות שוק ההון, חברות הביטוח בישראל שילמו למבוטחים בגין אסונות טבע (שמרביתם הם נזקי שיטפונות והצפות), למעלה מ-3 מיליארד שקל ב-8 השנים האחרונות. לפי שומה שנערכה עבור עיריית נהריה, עלות הנזקים שנגרמו לנכסי העירייה בלבד, לא כולל נזקים לנכסים פרטיים, לאחר אירועי ינואר 2020 מגיעים ל-70 מיליון שקל! חוות דעת כלכלית שנערכה לרשות ניקוז ערבה מצביעה על נזק של מיליארד שקל לרכוש ופעילות כלכלית בעיר אילת בגין אירוע הצפה שהסתברותו היא 1% בלבד. לאור הנתונים לעיל, יש להסיר מדוח המבקר את הנתונים המתייחסים לישראל שמקורם ב-WRI.
"לעניין חוק הניקוז, התיקון הממוקד לחוק, אינו בא להחליף תיקון מקיף, שהוא אכן נדרש. בימים אלו מתקיים הליך אסטרטגי, בשיתוף גורמים רבים ובהם רשויות הניקוז, לבחינת המבנה והתפקידים של רשויות הניקוז אל מול אתגרי העתיד. ההליך צפוי להסתיים במהלך שנת 2021, ומסקנותיו ישולבו בתיקון חקיקה מקיף".