נגיד בנק ישראל, אמיר ירון / צילום: דוברות בנק ישראל
נגיד בנק ישראל אמיר ירון לא נראה כמו אחד שיהפוך שולחן. אבל בלילה הארוך שלפני אישור התקציב בממשלה, כשהאוצר הכניס באופן חד צדדי ביום שישי לחוק ההסדרים את הקמת הוועדה שתבחן את שינוי מבנה הפיקוח על הגופים הפיננסיים, ירון הצליח להפוך את התמונה. ברגע האחרון האוצר התקפל והכניס נציג מבנק ישראל לראשות הוועדה.
אל מנכ"ל האוצר רם בלינקוב, שאמור היה לעמוד לבד בראש הוועדה, יצטרף המשנה לנגיד בנק ישראל אנדרו אביר, והוסכם בנוסף שלנגיד תהיה המילה האחרונה בנוגע למינוי נציגי הציבור בוועדה.
ירון נעמד על הרגליים האחוריות
מאחורי הקלעים הנגיד ירון טען כי כל שינוי של מבנה הפיקוח על הגופים הפיננסיים, חייב להיות בשיתוף עם בנק ישראל והביא לראייה את העובדה שבנק ישראל הוא המלווה האחרון לכל הגופים הפיננסיים במדינה, והוא מופקד על היציבות הפיננסית. בסביבת הנגיד מספרים שירון "נעמד על הרגליים האחוריות" והבהיר באופן חד משמעי שהוועדה תקום רק אם נציג מטעם בנק ישראל יעמוד בראשה.
בסופו של דבר, המאבק הצליח. בוועדה יהיו חברים ראש אגף התקציבים באוצר, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה וראש האגף הפיננסי בחטיבת המחקר של בנק ישראל. המפקחים הפיננסיים, הממונה על התחרות וראש הרשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור, יזומנו לוועדה להציג בפניה את עמדתם. בנוסף, הזמן שניתן לוועדה להגיש את המלצותיה הוארך ל-300 ימים מהקמתה.
הפיקוח הפיננסי בישראל נחלק היום בין ארבעה גופים עיקריים: הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל, רשות שוק ההון שמפקחת על חברות הביטוח וענף הפנסיה, רשות ניירות ערך המפקחת על החברות הציבוריות, ורשות התחרות. לכל אלו אפשר גם להוסיף את רשות איסור הלבנות הון ומימון טרור ורשות המסים.
על פניו, כל אחד מהגופים עוסק בתחום אחר, אבל בפועל ישנם ניגודי עניינים, חפיפות, פערי משאבים וסמכויות, ומחלוקות עמוקות. כל אלה יוצרים כאוס במערכת. דוגמה לחפיפה בין הגופים אפשר למצוא במערכות התשלומים. המערכות מפוקחות גם על ידי רשות שוק ההון, וגם על ידי בנק ישראל. התפתחות עולם התשלומים נוכח ההתקדמות הטכנולוגית מהווה סיבה מרכזית מצד האוצר לבחינת שינוי הרכב הפיקוח, וזה יהיה האתגר הראשון של הוועדה.
החלופות שעל השולחן
בין החלופות שייבחנו, ניצבת האפשרות לקבוע רגולטור אחד שיאחד את כל רשויות הפיקוח. מודל זה נהוג למשל בגרמניה, סינגפור ושווייץ. חלופה נוספת היא מבנה פיקוח דו-ראשי (twin peaks) הכולל שני מפקחים נפרדים. לפי המודל הזה, מפקח אחד יהיה אחראי לשמור על יציבות הגופים הפיננסיים, והשני יהיה אחראי על הגנת הצרכן. המודל הזה נהוג למשל באוסטרליה, צרפת, אנגליה והולנד. למרות האפשרויות המוצעות והבעיות, לא מן הנמנע שהוועדה תמליץ להשאיר את המצב הקיים.
פרופ' אבי בן בסט, לשעבר מנכ"ל משרד האוצר שהוציא לאחרונה את הספר "מהפכה בשוק ההון", שם הוא מנתח בדיוק את נושא הרגולציה, טוען בשיחה עם גלובס שצריך לעבור למודל של רגולטור-על. "צריך לאחד את שלוש הרשויות הפיננסיות ולהעמיד בראשן יושב ראש. כל אחת מהרשויות תהיה מחלקה בפני עצמה ולכולם יהיו אותם סמכויות ומשאבים. כל ראש אגף יהיה חבר במועצת המנהלים של הרשות וכל הנושאים שמשותפים לנושאים השונים ידונו בדירקטוריון של הגוף הזה. דווקא הפרדה בין ההגנה על הצרכן לבין היציבות היא מלאכותית ועשויה להביא לחוסר יציבות. ראו למשל משבר מניות הבנקים בשנות השמונים. אז דובר בבעיית התנהלות שהפכה לבעיית יציבות. אני חולק על נכונות המודל הדו ראשי. ישנן ארבע מדינות בהן קיים מודל של peaks-twin, מדוע אנחנו צריכים להסתכן?
"יש טענות נכונות נגד איחוד הגופים הרגולטורים, כמו למשל שאנו עלולים לאבד את ההתמחויות של כל גוף. וגם, גוף אחד שיש לו כח אדיר בכל המגרש הפיננסי זה לא סביר. אך אני מציע לאחד את שלושת הרשויות הפיננסיות כאשר בראשן יעמוד יו"ר. אפשר להשיג במודל זה את איחוד הסמכויות והמשאבים, את מנגנון ההכרעה שנעדר מהמצב כיום, ויחד עם זאת לא לאבד את מנגנון ההתמחות שמאפיינת את כל אחד מהגופים.
"מה שבטוח הוא שאי אפשר להשאיר את המצב כמו שהוא היום כשהרבה רגולטורים אומרים 'אנחנו מדברים אחד עם השני', אבל הבעיה שהם לא מכריעים בשום דבר. שני מפקחים צריכים להחליט על הסדרה של פעולה דומה וכל אחד מחליט איך הוא יפקח על זה. זה לא הגיוני וגם לא טוב לתחרות כאשר גוף פיננסי אחד מפוקח יותר מאשר האחר", אמר בן בסט.