מליאת הכנסת לקראת ההצבעה על חוק ההסדרים / צילום: נועם מושקוביץ, דוברות הכנסת
ההצעות לחוק ההסדרים לשנים 2021 ו-2022 מעוררות שתי בעיות קשות. האחת, נוגעת בעצם הליך החקיקה של חוק ההסדרים. השנייה - לאיכות ההצעות ולמהותן. ברשימתי זו אתרכז רק בבעיה השניה.
ניתן לאתר בהצעות טביעת אצבע של בעלי עניין ובעלי הון. על אף ההצהרה בדבר הצורך להגדלת היצע כוח האדם המיומן, עיקר ההצעות מיועד להטבות לבעלי ההון - הבעלים והמשקיעים; לא לעובדים/ות, ולא להשקעות ארוכות טווח לטיפוח ההון האנושי והחברתי בישראל. (חריג, מרגיז ותמוה למגמה זו נמצא באיזכור הרצון להוסיף הטבות שהוקנו בזמנו בחוק הנורא המכונה "חוק מילצ'ן"). בכך, מציעי ההצעות מתעלמים הן מעובדות המאפיינות את המשק הישראלי, הן מתובנות - בעיקר כלכליות - שהתפתחו בעולם במהלך העשורים האחרונים.
העובדות המאפיינות את ההתפתחויות במשק הישראלי הן בעיקרן פשוטות ומבוססות גם על מחקרים של חוקרים ומוסדות מכובדים. אפרטם בקיצור: מדינת ישראל סובלת מתופעת בריחת מוחות אקדמאיים. מחקר כלכלי שנערך לפני כמה שנים מצא כי בתחום זה נמצאת ישראל במקום הראשון בעולם המערבי. ולא בכדי, ההון האנושי בישראל, בעיקר בתעשיות ההייטק לרבות בינה מלאכותית, הוא באיכות גבוהה מאד. חברות בינלאומיות מגיעות לישראל ומשקיעות בה בגלל איכות העובד והעובדת הישראליים. לא פלא שמעסיקים בישראל בתעשיית ההיי-טק מדווחים על עזיבת עובדים ועובדות מצוינות ועל קשיהם לגייס עובדים.
עוד אזכיר, כי על פי הלמ"ס, מחלקת המחקר של בנק ישראל ומרכז ההמחקר והמידע של הכנסת, הפערים החברתיים, הכלכליים והתרבותיים מתרבים אצלנו. פערים הבאים לידי ביטוי עיקרי בין הפריפריה למרכז הארץ. ישראל ניצבת בין הארצות המובילות במדדי אי-השוויון בחלוקת ההכנסות הכלכליות (על פי הלמ"ס, הפער בין העשירון העליון לתחתון - הגדול ביותר במערב!); שיעורי העוני בישראל הם מהגבוהים במדינות המערב. גם משרד הבריאות הצביע כי הפערים בין עשירים ועניים - באים לידי ביטוי גם בשיעורי התמותה מקורונה. עוד נזכור כי התשואות של בעלי ההון הפיננסי על השקעותיהם גבוהות בהרבה משיעור עליית השכר של העובדות והעובדים. כפי שמתברר, לשיטת המס הישראלית תרומה רבה מאד למגמות אלה.
בשנת 2010 מונתה "ועדת שני", שהורכבה - בניגוד להנחיות היועמ"ש - רק מעובדי מדינה. בראשה עמד חיים שני, מנכ"ל האוצר שהגיע מתעשיית ההייטק הישראלית. לאחר יישום ההמלצות חזר שני לכור מחצבתו והקים בשותפות (על פי ויקיפדיה), קרן-הון-סיכון, שמשקיעה בחברות טכנולוגיה ישראליות בשלב הצמיחה.
בהתאם להמלצות השערוריתיות של הוועדה, חוק עידוד השקעות הון מעניק הטבות מס בעיקר לבעלי ההון ולהשקעות בתעשיות מכוונות יצוא והוא מתעלם מתעשייה המייצרת תחליפי יבוא. מאז אימוץ ויישום ההמלצות הללו, תעשיות שאינן מייצאות לפחות 25% מתוצרתן אינן זוכות להטבות מס. מאז הרפורמה נהנות מהטבות המס חברות הייטק, גם אם מושבן בתל-אביב. מחירי הדיור בתל אביב מאז הרפורמה זינקו בשיעורים כמעט חסרי תקדים. מנגד חוו תעשיינים בפריפריה ירידה קשה בפעילותן. בעקבות צמצום הטבות מס לתעשיות בפריפריה והגדלתן של אלה המצויות במרכז הארץ, מחלקת המחקר בבנק ישראל הצביעה על כך שהפערים בין המרכז לפריפריה זינקו ב-84%.
עוד מוסכם כי אין בישראל מחסור בהון פיננסי. קרנות פנסיה, קרנות השתלמות וקרנות השקעות מגוונות אחרות, ישראליות וזרות, מחפשות השקעות. יתירה מזו, למדינת ישראל יש יתרות מטבע חוץ בסכומים אדירים, בניגוד לשנות החמישים והששים של המאה הקודמת. על כן אין צורך לעודד השקעות הון ולא ייצוא אלא במקרים נדירים ונקודתיים.
לא כל הפחתת מסים מביאה לגידול בצמיחה בת קיימא
נעבור לתובנות שהתגבשו במהלך העשורים האחרונים. הן מרתקות.
ראשית, גורמי הייצור במשק הם שלושה: הון ריאלי, הון אנושי והון חברתי. שנית, מחקרים כלכליים אמפיריים מתחילת המאה הנוכחית (IMF ת' פיקטי, ג' סטיגלץ ג' זקס, פ' קרוגמן, א' הלפמן ועוד) עמדו על ההבחנה בין תוצר לבין צמיחה כלכלית והדגישו את המסקנה הבאה: מדיניות של צמצום פערים מביאה דווקא לגידול בצמיחה בת-קיימא. ולהיפך, במדינות ובתקופות בהן ממשלות הזניחו את מלחמתן במיגור העוני ובצמצום פערים, הצמיחה הכלכלית ירדה.
תובנה נוספת - העומדת בניגוד לסיסמא שדופה של אנשי הזרם הניאו ליברלי - היא כי לא כל הפחתת מסים מביאה לגידול בצמיחה בת קיימא. נהפוך הוא, הורדת מסים עלולה לפגוע בצמיחה בת-קיימא. זאת עקב הפגיעה בהון האנושי והחברתי (בין בהקטנת איכות הסחורות והשירותים הציבוריים בין בהטלת עול כבד מדי על משלמי המס שאינם נהנים מהטבות המס). על פי מחקרים כלכליים מוכרים (בין היתר: ג' בקר, ר' סולו, א' דניסון וחוקרים של קרן המטבע הבינלאומי- IMF), העלאת מסים ברמה סבירה על ידי ממשלה טובה תגדיל את ההון האנושי והחברתי - לרבות תשתיות פיסיות, מערכת ההשכלה והחינוך, מערכת הבריאות והרווחה, מערכת שלטון החוק, חופש החוזים ואכיפתם ותביא לצמיחה בת-קיימא.
ועוד תובנה: תפישת השוק החופשי מחד, ומשטר קפיטליסטי מאידך, לא רק שהם לא מושגים זהים, אלא כמעט סותרים זה את זה. הראשון, שפותח ע"י אנשי אתיקה ומוסר ("חכמי כלכלה"; "פילוסופיים ארציים"), מבקש להגדיל את הרווחה המצרפית באמצעות היד הנעלמה, ותומך בהתערבות ממשלית כשמתרחש כשל שוק. השני (שפותח על ידי מי שתוארו ע"י א' אוקון ו-ר' היילברונר "טכנאיי כלכלה") מתרכז בהשאת רווחים, מעניק הטבות ופריבילגיות לבעלי ההון ומטיף לרעיונות - שהופרכו זה מכבר - דוגמת ה"חילחול למטה" ו"עקומת לאפר". בישראל נמצא ביטוי להבחנה האמורה, בין היתר, בחוק עידוד השקעות המתרכז כאמור רק בעידוד השקעות הון פיננסי ומתעלם מהצורך לעודד את ההון האנושי והחברתי.
ועוד כלל ידוע - המקובל על חסידי השוק החופשי: כל הטבת מס יוצרת עיוותים ומביאה לחוסר יעילות. הדעה המקובלת היום (גם על ידי בנק ישראל, גם מבקר המדינה וגם באקדמיה) כי חוק עידוד השקעות הון נכשל בהשגת מרבית מטרותיו המוצהרות והפך לחוק מיותר ומזיק.
קשה להבין את הרצון להעניק הטבות מס נדיבות למשקיעים יחידים
עוד אזכיר כמה כללים מקובלים בתורת המסים. על פי דרישת ה"שיבוב" (recapture), יש לחייב במס רגיל (ולא בשיעור המופחת המוטל על רווחי הון) את הרווח שנוצר בעת מכירת ההשקעה אם עלותה הותרה לנישום בניכוי כנגד הכנסותיו השוטפות. ועוד כלל ידוע: ניכוי מיידי של הוצאת הון שווה, בהתקיים תנאים מסוימים, לפטור ממס על פירות ההשקעה. עוד נזכור כי כל השקעה במחקר ופיתוח שאושר על ידי הרשויות מותר בניכוי בישראל כהוצאה שוטפת.
לאור כל העובדות והתובנות הללו, קשה להבין את הרצון להמשיך ולהעניק הטבות מס נדיבות למשקיעים יחידים ("אנג'לים") במספר לא מוגבל של חברות מועדפות (בתנאים משופרים מאלה הקיימים היום) וזאת בנוסף לניכוי הוצאות השקעה במו"פ. להטבות אלה מצטרפת ההצעה ההזויה לאפשר למשקיעים האמורים לדחות ללא הגבלת זמן את מס רווחי הון על הרווחים שהם מממשים, כל עוד הם חוזרים ומשקיעים את רווחיהם בהשקעות דומות תוך 12 חודשים ממועד מכירת המניות. חסכון המס שנובע מהעדר הוראת ה"שיבוב" (recapture), הניכוי המיידי של ההשקעות האמורות וההצעה לדחיית המס, מביאים לתוצאה על פיה משקיעי ההון הללו זוכים להטבות מס משולשת - למעשה למס שלילי!
אלה הן הצעות שערורייתיות. הטבות המס המוצעות - המיועדות בפועל רק לאנשי המאיון העליון - תבאנה לגידול בפערים החברתיים ובסולידריות החברתית, תאיץ את בריחת המוחות וכתוצאה תגרום להאטה בצמיחה הכלכלית בת-קיימא.
לסיכום: אם חברי/ות ממשלת השינוי והצמיחה הכלכלית אכן נאמנים לדרכם, עליהם לבלום את ההצעות שנועדו לעידוד השקעות הון. יש להקים ועדת מומחים - בראשות שופט/ת. לוועדה ימונו מומחים בלתי תלויים מתחומים מגוונים כגון: מימון ציבורי, כלכלה התנהגותית, סוציולוגיה, חינוך, דמוגרפיה, בריאות ורווחה. מטרתה תהא לבחון את יעילותן של הטבות המס המוענקות היום להשקעות הון, את הצורך בחוק השקעות הון ואת האפשרות להמירו בחוק עידוד השקעות הון אנושי.
הכותב מלמד דיני מסים, מדיניות ציבורית ומימון ציבורי בישראל, אירופה וארה"ב. הוא פרופ' אמריטוס באוניברסיטת חיפה