חילוץ בשיטפון באזור חיפה, נובמבר 2020 / צילום: חילוץ והצלה
סופת ההוריקן אידה, הותירה אחריה נזקים כבדים. 44 בני אדם נהרגו ובניו יורק שנפגעה משיטפונות כבדים, הוכרז על מצב חירום. המראות הקשים, מעוררים גם שאלה מקומית: האם ישראל ערוכה להתמודד עם אירועי אקלים קיצוניים, שלפי הערכות המדענים רק ילכו ויגברו? עד כה, ההיערכות של ישראל להתמודדות עם שיטפונות והצפות, לוקה בחסר משמעותי.
לקראת סוף חודש אוגוסט, לאחר ימים ארוכים של דיונים ארוכים ומאבקים של חברי כנסת שדרשו להוציא רפורמות גדולות מחוק ההסדרים ולדון בהן במסלול חקיקה רגיל בכנסת, יו"ר הכנסת, מיקי לוי ושר האוצר, אביגדור ליברמן, הודיעו בחגיגיות: "30% מחוק ההסדרים קוצצו, ויעברו לדיונים בוועדות הכנסת".
אלא שבתוך חוק ההסדרים רווי המחלוקות, הכולל רפורמות ענק כמו רשות הרגולציה, הרפורמה בחקלאות ובחוק רישוי עסקים, לצד תיקוני חקיקה מדודים יותר - דווקא את דרכו החוצה מצא סעיף אחד, שיכול היה לשמש פריצת דרך בטיפול בתחום שהוזנח במשך שנים רבות: התמודדות עם שיטפונות ומניעת הצפות מסוכנות.
החורף הבא עודנו רחוק, אך קשה לשכוח את מראות חורף ינואר 2020; הצפת ענק בנהריה הובילה למותו של מוטי בן שבת בן ה-38, שניסה להציל משפחה שנלכדה בשיטפון וטבע למוות, ובתל אביב, נלכדו בני הזוג דין שושני וסתיו הררי במעלית בחניון בשכונת התקווה כשהשיטפונות הפכו להצפות, ומצאו את מותם. במבט לעולם, רק בחודשים האחרונים גדשו את אתרי החדשות תמונות ההצפות בגרמניה, אוסטריה, הולנד ובלגיה שגבו חייהם של יותר מ-100 בני אדם, לאחר שגשם כבד ירד בעוצמה בזמן קצר.
מבין כלל אסונות הטבע, שיטפונות הם גורם המוות והנזקים הראשון בחומרתו. מחד, בשל המשבר האקלימי, לאורך השנים ישנה עליה במופעי אירועי גשם קיצוניים - והמגמה הזו תגבר. מאידך, הגידול בכמות השטחים הבנויים תורם לגידול במספר ועוצמת ההצפות. ישראל איננה ערוכה לכך, כך קבע רק ביוני האחרון מבקר המדינה. מבעיות ניקוז ועד לאי יישום תוכנית מקיפה בנושא ומרכז חיזוי מיושן, בלתי מתוקצב ולוקה בחסר - ההצפה הבאה מעבר לפינה, וכשתתרחש, היא לא תפתיע איש.
הרפורמה יצאה מחוק ההסדרים, התיקון לחוק נתקע
שר האוצר אביגדור ליברמן דווקא זיהה את הבעיה. ביולי, בראיון לעורכת גלובס, נעמה סיקולר, אמר השר "פעם ניסו להתכחש, מי שראה מה שקרה בגרמניה, בלגיה, בסין, ודיברתי עם כמה אנשים הרבה יותר חכמים ממני, שאלתי אם זה יכול לקרות במדינת ישראל, התשובה הייתה קונצנזוס: לא אם אלא מתי. אני לא רוצה לחשוב מה יקרה אם פתאום כל איילון מתחת למים, ורק להשבית את איילון והרכבות לשבוע ימים. אם אני מסתכל רק על הניקוז בלי שיטפונות, תראי מה היה בדרום ת"א. אז ניקוז זו אחת העדיפויות שלנו".
אך רפורמה מקיפה בנושא - לא נמצאת בחוק ההסדרים הקרוב, למרות שהיא דווקא מונחת על המדף מזה זמן רב. בשנת 2015, נדון בכנסת תיקון לחוק הניקוז, שהצליח לעבור בקריאה ראשונה בלבד, לפני שנקלע למריבות ומחלוקות בין הרשויות המקומיות ומשרדי הממשלה.
אותו תיקון ביקש לנהל את מי הנגר כמשאב שביכולתו להזין את מי התהום, ולסדר מחדש את מבנה הסמכויות לטיפול בניקוז ובמניעת שיטפונות כך שתוקם רשות ארצית לניהול נגר. זאת, כאשר כיום הסמכויות בנושא מפוזרות - בין רשות המים, משרד החקלאות, הרשויות המקומיות ורשויות הניקוז. רגולטור אחד המתכלל את כלל ההיבטים ושבכוחו להתוות מדיניות אחידה ולייצר פתרונות בראייה כוללת - אין בנמצא.
תיקון מצומצם, שלאחר קריאה ראשונה יוצא מחוק ההסדרים למסלול חקיקה רגיל - כמעט והצליח להוות סמן התחלתי לטיפול בהתגוננות מפני שיטפנות והצפות, אך כעת ייאלץ להמתין ולהידחק בסדר יומה העמוס של הכנסת או להמתין שנתיים לחוק ההסדרים הבא.
בישראל פועלות 11 רשויות ניקוז האמונות על טיפול בניקוז המים וטיפוח נחלים באזורים מסוימים בארץ. לא כולן מצליחות לנצל היטב את התקציב המוקצה להן, וחלקן לא מתפקדות בצורה אופטימלית ולבצע פרויקטים הנדרשים כדי להתמודד עם סכנת ההצפות.
כדי לשפר את היכולות שלהן, החקיקה המצומצמת ביקשה לייצר מנגנון במסגרתו, כאשר רשות לא תתפקד, ימונה מנהל מיוחד עבורה כדי להוציא פרויקטים נדרשים אל הפועל. בטווח הקצר - משמעות הדבר היא שפרויקטים תקועים יוכלו להתקדם, ובטווח הארוך - הנהלות רשות הניקוז ידעו שהתמהמהות, עלולה לעלות להן בטיפול צמוד של הרגולטור והחלפה מהירה של בכירים, כך שלא ימתינו לקטסטרופה כדי לפעול.
לנהריה נגרם נזק של יותר מ-200 מיליון שקל תוך חורף אחד
הנה מקרה שבו תפקוד יעיל יכול היה לעשות שינוי: בשל סגירתו של אפיק נחל הגעתון בתעלת בטון, נהריה היא יעד חשוף להצפות, כאשר גשם כבד יורד באגן הניקוז של הנחל. אך מבקר המדינה מצא כי תכנון תוכנית ההגנה לנהריה, שסובלת מהצפות כמעט מדי שנה בשל עליית מפלס הגעתון, טרם הושלם, וכי חלוקת הסמכויות בין העירייה ורשות הניקוז אינה ברורה. ההצפה האחרונה, אגב כך, גרמה לנהריה נזק של יותר מ-200 מיליון שקל. "זה מאוד חבל שבסופו של דבר התיקון הזה נשאר בחוץ, למרות שמלכתחילה מדובר בתיקון לא גדול - כדי לא לעורר מחלוקות. בינתיים יש רשויות ניקוז שלא מתפקדות", אומר לנו גורם בממשלה.
אך סכנת השיטפונות הגוברת, דורשת טיפול הוליסטי רחב בהרבה; ממרכז חיזוי יעיל - שנכון להיום לא קיים בישראל בהיקף הנדרש, לרשות מתכללת אחת, טיפול בניקוז מקומי, הסדרת חוקי בנייה שידאיגו להותיר שטחי חלחול בשטחים בנויים, ויישום של סל פתרונות - מטכניים למבוססי טבע. כיום, כאמור, הגישה היא מבוזרת, הגורמת לכך שאיש אינו אחראי על המכלול, וכך גם לא אחראי למחדל רב זרועות ומתמשך. רשויות הניקוז הן שמטפלות בנגר הנוצר בנחלים, והרשויות העירוניות - מופקדות על ניהול הנגר בשטחן, כל אחת בנפרד.
"כל עירייה צריכה להסתדר בעצמה"
"לכל עירייה יש את האמצעיים והשיטות שלה, אבל בסוף, כל אחת נותרת לבדה מול בעיה מערכתית", אומר ד"ר עמיר גבעתי, מנהל מדעי בחברת "אסגרד מערכות" ומרצה בחוג ללימודי סביבה באוניברסיטת ת"א. "ההצפות העירוניות הכי חמורות מתרחשות כתוצאה מגובה מים גבוה בנחלים שחוצים את העיר וזאת בזמן שיורדים גשמים בעוצמות גבוהות בעיר. כאשר גובה המים בנחלים עולה, אין לקולטנים בעיר לאן להתנקז ונוצרת הצפה. זה כמו להיכנס באור ירוק לצומת עמוסה, פקק. אף אחד לא נותן את הדעת לזה וכל עירייה צריכה להסתדר בעצמה. התוצאה היא שערים חזקות כמו תל אביב מכינות בעצמן תוכניות להתמודדות, לוקחות מומחים שינתחו עבורן את השפעת שינויי האקלים והבינוי על ההצפות, אבל השאר נשארות לבד".
את התוצאות, כך מסביר גבעתי, ראינו בנובמבר שעבר בהצפות ענק באשדוד, אשקלון, בנס ציונה, יהוד, פתח תקווה, הוד השרון ועוד. לא מדובר, כאמור, רק בעיריות בהן תושבים משכבות סוציואקונומיות נמוכות. "בהוד השרון התשתיות חדשות וטובות ובכל זאת העיר טבעה בחורף האחרון", אומר גבעתי, ונזכר בתמונתו של ראש העיר, אמיר כוכבי, מגשש את דרכו במים עד גובה הברכיים בעיר.
"המשבר אמיתי. גם אם אנשים לא טובעים, נזקי ההצפות מורגשים בשטח, וזה ילך ויחמיר. מדינת ישראל חווה מדי שנה מספר אירועי מזג אויר קיצון. בשנים האחרונות נרשמו אירועי שיטפונות והצפות אשר גבו את חייהם של כ-20 אזרחים. ההצפות בינואר ואז שוב בנובמבר 2020 מצאו את מדינת ישראל ללא מוכנות מספקת להיקף ולעוצמת האירועים עמם היא נאלצה להתמודד, ולמעשה היוו 'הפתעה מבצעית' גם לציבור, גם לרשויות וגם לכוחות החירום והצלה, אשר לא נערכו מראש לאירועים בעוצמה כזו, בפריסה ארצית . האירועים אלו רק ילכו ויחריפו בשנים הקרובות עקב שינויי האקלים אשר גורמים להקצנה באירועי מזג האוויר. ללא תרגום של מזג האוויר הצפוי למשמעות אופרטיבית, ל'מודיעין מבצעי' ממוקד, אנחנו נמצא את עצמנו שוב ושוב מופתעים מול מציאות ידועה מראש".
המדינה נשארת מאחור
בקפיצה קטנה להוד השרון, האם לאחר ההצפה הגדולה, בעתיד הקרוב החורפים יראו אחרת? לא בטוח. גם לאחר שהעירייה ניקתה את בורות הניקוז, ופעלה מעל ומעבר במסגרת יכולותיה - היא נותרת מול אתגרים גדולים עם ידיים קשורות. "זה לא תלוי רק ברשויות", מסביר ראש העירייה, אמיר כוכבי.
"ההתנהלות של המדינה ויכולת הבקרה שלה על תוכניות בנייה, זה נושא שלא נתנו עליו את הדעת לאורך השנים. אנחנו נמצאים במצב שבו המודעות של הציבור היא יותר גבוהה, אבל המדינה היא כמה צעדים אחורה. כולם יודעים למשל שצריך בריכות איגום והשהייה. אבל התהליכים האלו, שמערבים הרבה רשויות, ייקחו שנים. אם אין גורם מדיני שיודע לקצר תהליכים ולאשר תוכניות מהר, זה לא יקרה. בשביל הדבר הזה, צריך שינוי תפיסה. לצערי, אני לא רואה ביטוי לזה בשטח".
אך לכוכבי, לצערו, יש גם דוגמה אחת למקרה שבו היעדר ראיה רחבה כוללת, עלול להוביל לנזקים בעתיד. בפינת רחובות האודם-ז׳בוטינסקי בתוואי נחל הדר שמתחבר לירקון, בתוואי בו התרחשה ההצפה בשנה שעברה, חברת נת"ע מתכננת להציב תחנת מטרו. "הגם שמדובר תחנת מטרו בעלות מטורפת, כל מי שאנחנו מביאים שמומחה בתכנון סביבתי ואקלים, מסביר שזה חסר היגיון", הוא אומר. התשובה היחידה שאנחנו מקבלים היא: 'בעיות ניקוז זה של הרשות המקומית ושהיא תפתור את זה'. אם נת"ע מתכננת וגופי התכנון של המדינה מאשרים תחנת מטרו תת קרקעית בלב נחל בנקודה שכבר הוצפה, איך משהו ישתנה במוכנות להצפות? המדינה מייצרת בעצמה את הבעיות הבאות".
מה כן יקבל מענה בתקציב הקרוב?
המשרד האחראי על נושא הניקוז הוא משרד החקלאות. נכון לעכשיו, מתקיים משא ומתן בין משרד החקלאות ומשרד האוצר, במטרה להקצות בתקציב הקרוב סכום לטיפול בפרויקטים דחופים הדרושים עבור תשתיות הניקוז, בשיתוף עם רשות מקרקעי ישראל. לפי הצפי, משרד האוצר יעמיד תקצוב של 700 מיליון שקל על פני חמש שנים עבור הנושא, בעוד שרמ"י תקצה סכום נוסף. יחד עם זאת, לפי ההערכות, הפער התקציבי הנדרש לתיפול בתשתיות הניקוז הארציות ללא פרויקטים גדולים כמו המסילה הרביעית באיילון הוא כשני מיליארד שקלים.
"זה חלק מההיערכות של ישראל להתמודדות עם משבר האקלים", אומר אלון זס"ק, סמנכ"ל בכיר למשאבי טבע במשרד להגנת הסביבה וגם יו"ר המנהלת להיערכות לשינוי אקלים. "ישנם פתרונות שייושמו גם ללא חוק ניקוז, כמו תוכנית הנוגעת לגעתון - ויסות ומיתון השטפונות במעלה הנחל, כך שנוכל להשתמש במים הללו להחדרה, לחקלאות ולהפחתת הספיקות הגדולות במורד הגעתון, שגורמות להצפה בנהריה. פתרונות מתבססים על חקיקה, תקצוב ומתן פתרונות ותורה מקצועית. במקרה שלנו, חקיקה כרגע אין. אבל שני הדברים המשמעותיים, תורה מקצועית אחודה ותקציב, יהיו. התהליכים הם לא זבנג וגמרנו. לייצר מצב שיש תוכניות נכונות טובות לכל אגני ההיקוות - זה תהליך שלוקח כמה שנים טובות. זה תהליך שעדיין מתרחש. בחורף הקרוב, בטח שהתוכניות לא יצאו לגמרי אל הפועל, אבל תהיה התקדמות".
לעת עתה, שר החקלאות, עודד פורר, דרש מהממשלה להקים ועדת מנכ"לים, במטרה לקדם תוכנית לאומית כוללת לניהול סיכוני שטפונות. עמית ברכה, מנכ"ל אדם, טבע ודין, קורא לממשלה לא לגרור החלטות באמצעות חודשים של עבודת ועדת מנכ"לים, כאשר פתרונות ידועים כבר נמצאים על המדף. "הדרך לא נכונה", הוא אומר. "הקמת צוותים היא כל הזמן התעסקות עם מסביב, בלי להסתכל על הפיל שבחדר. הפיל בחדר הוא משבר האקלים. בלי חקיקת אקלים, הדרך להתמודד עם הבעיה היא לא באמצעות ועדת מנכ"לים שתתן המלצות בעוד חצי שנה, שגם לא יחייבו כלל את הממשלה הבאה. המסלול הנכון הוא חקיקה".
בין השריפות להצפות, ישראל נכשלת בחיזוי
עוד לפני הסדרת הסמכויות והאחריות בין הגופים והקניית ניהול העל לרגולטור אחד, ישראל כושלת בחיזוי. לישראל כלל אין מערך חיזוי לאומי שיפעל בזמן אמת, ויספק נתונים למדידה וחיזוי שיאפשרו תכנון מיטבי, התראות והיערכות ראויה. בין אם מדובר בהצפות, שריפות, או רוחות שאיש אינן יודע לאן הן נושבות.
למרות שבמדינות אחרות מדובר בעניין שגרתי, בישראל אין תרחיש לאומי אחיד שמסוגל להציג צפי קדימה לכל עיר, אין עבודה ממשלתית כמותית מעודכנת שמתחשבת בעלייה בעוצמות הגשם בשנים האחרונות ומציגה כיצד ישפיעו שינויי האקלים והגידול בשטח עירוני על ההצפות העירוניות.
מרכז החיזוי הקיים יושב תחת רשות המים, ומתריע בפני הרשויות כאשר קיימת סכנת שיטפונות בנחלים בלבד. התראות לשיטפונות בערים מנפק השירות המטאורולוגי, באופן בלתי ממוקד.
שני הגופים סובלים מתת תקצוב, ציוד מיושן ובמקרים אחרים - היעדר ציוד. כך למשל, מכ"מ השירות המטאורולוגי בן יותר מ-20 שנה, מיושן, קורס. לאחרונה הוא עבר מעין "ניתוח לב", במסגרתו הוחלפו רכיביו האלקטרוניים. אך המכלול המכאני מצוי בהליך בליה מתקדם, כך שלא מדובר בפתרון ארוך טווח. כדי לתקנו נדרשים 3.5 מיליון שקלים, שמקור תקציבי עבורם טרם נמצא.
באשר למרכז חיזוי, ברשות המים נמצאים במו"מ מול האוצר לשם שדרוגו כבר במסגרת התקציב הקרוב, אך הפרטים המלאים טרם סוכמו. כיצד לשם השוואה נראים הדברים מעבר לים? בארה"ב או בבריטניה מרכזי החיזוי שולחים הודעות ממוקדות לאזרחים באפליקציות ייעודיות. הודעות כמו "גובה המים בישוב שלכם יגיע לרמה מסוכנת בשעה 11:00, מומלץ לנקוט פעולות כאלה ואחרות", הן עניין שבשגרה.
תגובת נת"ע: "טענות עיריית הוד השרון נשמעו בות"ל ואף קיבלו מענה. בתכנון התחנה נלקחים בחשבון כלל ההיבטים, בהם זרימת נחלים הצפות וכדו. תחנות המטרו אטומות, בתוואי הקרקע סביב יבנו מובלים ואמצעי ניקוז מותאמים, וכל זאת עפ"י סטנדרטים מחמירים לפיהם פועלת נת"ע, כשבראש עומד תמיד ביטחונם של הנוסעים במטרו".