ח”כ מיכאל ביטון, כחול לבן.רינו צרור, גל”צ, 23.3.22 / צילום: תמר מצפי
חג הפסח הזה מוצא את ענף החקלאות בעיצומה של רפורמה שעשויה לשנות את פניו: הפחתה של שיעורי המכס על פירות וירקות מסוימים לאפס מחד, ומתן תמיכות ומענקים לחקלאים ישראליים מאידך. אבל מדוע בעצם הרפורמה הזאת נדרשת? אחרי שבמהלך החודשים האחרונים נחשפנו לאינספור ויכוחים וחילופי האשמות בין החקלאים לבעלי רשתות השיווק בנוגע לאחריות של כל צד לעליות המחירים, החלטנו לשים את האצבע על פקטור נוסף, ופחות מדובר, שיש לו תרומה למצב.
במקביל, עלו לכותרות בחודשים האחרונים שני ענפים חקלאיים בעלי מבנה ייחודי יחסית, שלא מוכר לרוב הציבור. בכל הנוגע למשק הביצים שוב הוזהרנו מפני האפשרות שגם בפסח הזה יהיה מחסור - אבל למה בעצם שיהיה מחסור, ולמה זה קורה דווקא בפסח? בענף החלב מתנהל קרב על העלאה אפשרית של המחירים, שבעבר הלא רחוק הגיע עד בג"ץ. מהם המנגנונים שעומדים מאחוריו ואיך הוא צפוי להיגמר? הצטרפו אלינו למסע קצר בעקבות החקלאות הישראלית.
פירות וירקות: יותר צרכנים, פחות שטחים
עדיין לא ברור אם הרפורמה שמובילים משרדי האוצר והחקלאות אכן תצא לדרך, ומוקדם כמובן להעריך עד כמה היא תצליח אם זה אכן יקרה, אבל מה שקל להבין הוא למה היא נדרשת. הפירות והירקות הופכים להיות פחות ופחות נגישים עבורנו הצרכנים, ומי שנפגע מכך הן בעיקר האוכלוסיות החלשות.
הנה הנתונים: משנת 2000 ועד פברואר האחרון מדד מחירי הפירות והירקות עלה ב-77%, בעוד שמדד המחירים לצרכן ללא פירות וירקות עלה בתקופה זו רק ב-35%. גם אם נשווה את המדדים לתקופה פחות ייחודית, שלא כוללת את הקורונה, נראה שהפערים נשמרים: ב-2019 מדד מחירי הפירות והירקות עלה בממוצע ב-71% ביחס לרמתו בשנת 2000, אך מדד המחירים ללא פירות וירקות עלה ב-33% בלבד. המגמה חריפה יותר בכל הנוגע לפירות: מדד מחירי הפירות הטריים ב-2019 עלה (בממוצע) ב-101% ביחס לשנת 2000, בעוד מדד מחירי הירקות הטריים עלה ב-78%.
אז למה בעצם זה קורה? זו שאלה מורכבת, ומי שעקב אחרי הדיון בסוגייה בשנה האחרונה בוודאי נחשף לטענות על פערי התיווך, ולוויכוחים על מידת "אשמתם" של החקלאים מחד ובעלי המרכולים מאידך. אנחנו בחרנו לגעת הפעם בגורם אחר שמשפיע בצורה משמעותית על המצב בעשורים האחרונים, ונדמה לנו שהוא קיבל פחות תשומת לב עד כה בשיח הציבורי.
במה מדובר? כל כלכלן מתחיל יגיד לכם שהמחיר נקבע על פי ביקוש והיצע. זה נשמע טריוויאלי, אך איך נראים צדדי הביקוש וההיצע בכל הנוגע לצריכת פירות וירקות בישראל? בצד הביקוש, אוכלוסיית ישראל גדלה ב-46% משנת 2000 ועד 2020, מה שכמובן הגדיל את הביקושים לצריכת פירות וירקות. אולם צד ההיצע לא גדל באותו באותו קצב. למעשה, צד ההיצע כמעט שלא גדל כלל.
באותה תקופה תפוקת הפירות והירקות (במדידה לפי משקל) עלתה ב-5% בלבד (הנתון משתנה באחוזים בודדים בלבד אם משווים אותו לשנים שלפני הקורונה). ומכיוון שיבוא תוצרת צמחית נותר מצומצם - כזכור, מטרת הרפרומה הנוכחית היא לטפל בכך - ישנה תלות גדולה בייצור מקומי. וכך, כשמסתכלים על העלייה במחירים במשקפיים הללו, היא נראית קצת פחות מפתיעה.
אז למה ההיצע לא גדל? טענה אחת אומרת שהשטח החקלאי במדינת ישראל קטן. ובכן, מתברר שזה נכון: מ-2005 ועד 2019 השטח החקלאי במדינת ישראל קטן בכ-3%. ולא רק השטחים החקלאיים מצטמצים אלא גם המועסקים (הישראלים) בחקלאות: מ-90 אלף מועסקים בשנת 1954, ירדנו לפחות מ-38 אלף בשנת 2020. ובהתאמה, אחוז המועסקים בחקלאות מסך המועסקים ירד מכ-18% בשנת 1954 לפחות מ-1% ב-2020. נכון שלתחום נכנסו גם עובדים זרים רבים, בטח בהשוואה ל-1954, אך גם הם לא מצליחים לכסות על הירידה במועסקים.
עניין נוסף שבוודאי מכביד על המחירים הוא מה שמוגדר בשפה המקצועית "מחירי התשומה". אלה המשאבים המשמשים לייצור התוצרת החקלאית כמו: מים, זרעים, דשנים, מכונות לעיבוד וציוד השקיה . משנת 2000 ועד פברואר האחרון, מדד מחירי התשומה החקלאית עלה ב-88% - הרבה מעבר לעליית המחירים הכללית (במדד המחירים לצרכן) שהסתכמה ב-37% בתקופה זאת. בין התשומות שרשמו את העליות החדות ביותר בתקופה זו הן דלק שמנים וחשמל (עלייה של 196%), דשנים וזבלים (183%), מים (142%), וגם עלות העבודה השכירה (80%).
בסופו של דבר, גם אם יש מחלוקות על הפרשנות של הנתונים ועל המסקנות העולות מהם, על דבר אחד קשה להתווכח: הגישה שלנו לפירות וירקות הופכת להיות יותר ויותר מוגבלת. בין השנים 2000-2019, האספקה לנפש של פירות וירקות טריים ירדה בכ-20%. לעומת זאת, ההוצאה שלנו על פירות וירקות טריים דווקא גדלה: מ-304 שקלים לחודש בשנת 2000 ל-412 שקלים לחודש ב-2018, במחירים קבועים (אחוז ההוצאה על פירות וירקות טריים מסך הצריכה ב-2018 היה זהה לזה של שנת 2000 ועמד על 3.4%). בקיצור, בכל הנוגע לפירות ולירקות - אנחנו משלמים יותר ומקבלים פחות.
ביצים: משק מתוכנן שמוליד מחסור
בכל שנה חוזר ריטואל קבוע: ככל שמתקרבים יותר ויותר לחג הפסח, כך החששות ממחסור בביצים גוברים. השנה שר החקלאות עודד פורר מיהר להרגיע והכריז כי "לא צפוי מחסור בביצים". אבל למה שבכלל ייווצר מחסור בביצים? ולמה בכל שנה זה קורה דווקא בפסח? כדי שנוכל לענות על השאלות האלה, עלינו להבין תחילה את המנגנון הייחודי שלפיו שפועל שוק הביצים בישראל.
השם המקצועי לשוק הזה הוא "שלוחת ההטלה" (לענף הלול יש שלוחות נוספות כמו פטם, תרנגולי הודו ורבייה). השלוחה הזאת, שאחראית לביצי המאכל בישראל, פועלת לפי העיקרון של משק מתוכנן. מה זה אומר? מועצת הלול, שפועלת מכוח חוק המועצה לענף הלול, היא זאת שמופקדת על תכנון היקף גידול העופות להטלה ועל הסדרת השוק הזה. המועצה מונה בין 40 ל-50 חברים ובהם נציגי הממשלה והסוכנות היהודית (כחמישית מחברי המועצה), המגדלים (לפחות מחצית מהחברים), הסיטונאים (כחמישית), הקמעונאים (שני חברים) והצרכנים (שני חברים).
אחד הכלים המשמעותיים ביותר בתכנון משק ההטלה הוא מכסות ייצור ושיווק. מכסות אלה מורכבות משני נדבכים. הנדבך הראשון הוא מכסה ארצית - מכסה שנתית שמגדירה את היקף הייצור הכלל ארצי של משק ההטלה. מכסה זו נקבעת על ידי שר החקלאות לאחר התייעצות עם מועצת הלול. הנדבך השני הוא מכסות אישיות - מכסה שמגדירה לכל מגדל או משווק את היקף הביצים שהוא רשאי לייצר או לשווק.
המכסות האישיות נקבעות על ידי ועדת המכסות במועצת הלול שרוב חבריה הם נציגי המגדלים (סעיף 32(א) לחוק), על פי כללים שנקבעו על ידי שר החקלאות. על פי החוק (סעיף 35(א)), לאחר שנקבעות המכסות, חל איסור לייצר או לשווק ביצים שלא במסגרת המכסה האישית שהוקצבה. יחד עם זאת, המכסות ניתנות להעברה בין מגדל למגדל ובין משווק למשווק.
מה כל זה מלמד אותנו, ואיך זה מסביר את המחסור בביצים שמתרחש כמעט בכל פסח? מכיוון שהמכסות מגבילות מראש את היקף הייצור, בתקופות שבהן הביקוש גדל קשה מאוד להתאים לו את ההיצע. בנוסף, במשק הביצים מגמות ההיצע והביקוש הפוכות זו לזו על פני השנה: בעוד שהביקוש לביצים בחורף גדול מזה שבקיץ, התפוקה גדולה יותר דווקא בקיץ. מנתוני משרד החקלאות עולה כי בעוד שהצריכה החודשית הממוצעת לנפש עומדת על כ-20 ביצים, לקראת חג הפסח היא עולה בכ-10% ומסתכמת בכ-22 ביצים בחודש. ( בסך הכל הישראלים צורכים מדי שנה כ-2.25 מיליארד ביצים).
השנה מצטרפים למבנה הקבוע והבעייתי הזה סיבות נוספות שעוררו דאגה לגבי מחסור אפשרי: שפעת העופות, המלחמה באוקראינה (ממנה אושר לייבא ביצים בשנתיים האחרונות) ושביתת נהגי המשאיות בספרד - כולם פגעו באספקת הביצים לישראל. יחד עם זאת, לפחות כרגע, נראה כי במשרד החקלאות נערכו לכך היטב, ונקטו מספר צעדים כדי להתמודד עם הצפי למחסור. ביניהם אישור יבוא ביצים ממדינות מסוימות, פתיחת מכסות יבוא פטורות ממכס, והארכת משך חיי המדף של הביצים לשיווק (בשיתוף עם משרד הבריאות). לפחות בשלב זה נראה שהפעם זה הצליח.
אבל רגע, האם לא היה עדיף שבמקום כל הצעדים הללו פשוט יאפשרו ללולנים למכור יותר ביצים? כלומר, להגדיל להם את המכסות? זה דווקא נעשה. המכסה הארצית לשנת 2022 עמדה על כ-3 מיליארד ביצים - גידול משמעותי של כ-25% מהמכסה הארצית לשנת 2021. הבעיה היא שככל הנראה לא כל התוספת תתורגם להגדלת היצע הביצים כבר כעת. מרבית תוספת המכסות מיועדת למגדלים חדשים שייצרו את מלוא המכסה בלולים מודרנים יותר, נטולי כלובים, ולהערכת מועצת הלול, חלק זה של התוספת יבוא לידי ביטוי בביצים בשוק רק בשנה הבאה.
חלב: כמעט הכול מפוקח
לפני כשבועיים התפרסמו כותרות דרמטיות בעיתונים שהתריעו מפני עליית מחירי מוצרי החלב. היה זה שר החקלאות, עודד פורר, שניסה להרגיע את הרוחות: "היעד שלי הוא שלא תהיה עליית מחירים בתקופה הזאת… בסוף אני צריך לקבל את ההחלטה". איך בדיוק שר החקלאות קשור לעליית המחירים? ואם זו אכן החלטה שלו, והיעד המוצהר שלו הוא שלא תהיה עליית מחירים, אז ממה נובע הצפי שמוצרי החלב בכל זאת יתייקרו? הצטרפו אלינו למסע קצר בעקבות טיפת חלב.
כמו משק הביצים גם משק החלב הוא ענף מתוכנן ומפוקח. למעשה, הוא מוסדר לכל אורך שרשרת הייצור והשיווק, בין היתר מכוח חוק תכנון משק החלב. איך נראית שרשרת הייצור הזאת? נסקור אותה בקצרה.
השלב הראשון הוא הרפתות שמייצרות את החלב הגולמי. אלה הולכות ומתמעטות. נכון לשנת 2020, פעלו בישראל 697 רפתות - נתון המהווה ירידה של כ-27% בעשור. אלא שהודות לתנובת החלב יוצאת הדופן של הפרה הישראלית - התנובה הגבוהה ביותר בעולם - הייצור הממוצע לרפת דווקא עלה באותו פרק זמן בשיעור של כ-55%. אם תהיתם, בשנת 2020 יוצרו בישראל כ-1.5 טריליון ליטר חלב. כ-60% מייצור החלב ברפתות מתבצע במגזר השיתופי (קיבוצים ומושבים שיתופיים) וכ-40% במגזר המשפחתי (מושב שאינם שיתופיים).
את החלב הגולמי הרפתות מוכרות למחלבות, שהן אלה שמפיקות מהחלב הזה את מוצריו השונים. בשנת 2020 פעלו בישראל 99 מחלבות, כמות דומה לזו שהייתה בשנת 2011. אלא שבפועל כמעט כל השוק מתחלק בין שלוש מחלבות דומיננטיות, שנכון ל-2017 הגיעו לנתח שוק מצטבר של כ-92%: 57% לתנובה, 20% לטרה ו-15% לשטראוס. ה מחלבות הן אלה שמוכרות את החלב ומוצריו לרשתות הקמעונאיות, שם, על מדפי הסופר, כל אחד מאיתנו נתקל בהם.
זה גם השלב שבו עולה שאלת המחיר של המוצרים הללו, וכאן נכנסת לתמונה מועצת החלב. מדובר בגוף משותף של הממשלה, הרפתנים והמחלבות, שמפקח מכוח חוק על הסדרת ייצור החלב ושיווקו. התכנון והפיקוח באים לידי ביטוי גם בכמויות וגם במחירים. בכל הנוגע לכמויות, לכל מי שעוסק בייצור חלב נקבעת מכסת ייצור - כמות חלב גולמי שהוא רשאי לייצר. המכסה נקבעת על ידי ועדת המכסות, שמורכבת ממנכ"ל מועצת החלב (שמשמש כיו"ר הוועדה) ומשני עובדי משרד החקלאות (על פי מינוי שר החקלאות).
והמחיר? גם הוא נמצא תחת פיקוח. ייתכן שכבר נתקלתם בעבר במושג "מחיר מטרה". זה המחיר שמקבלים הרפתנים מהמחלבות והוא נקבע מראש ונמצא תחת פיקוח. המחיר אמור להתעדכן על פי משתנים שונים, המגלמים את עלות ייצור החלב, כשהעיקרי בהם הוא מחיר מזון הפרות.
ומכאן מתחיל השוק החופשי? לא ממש. גם המחיר לצרכנים נמצא תחת פיקוח, לפחות חלקי. מחיריהם של 12 מוצרי החלב העיקריים נתונים לפיקוחה של ועדת מחירים בין-משרדית של משרד האוצר ומשרד החקלאות, ושינויים מותנה באישור של שר החקלאות ושר האוצר. מדובר במוצרים כמו חלב טרי 1% ו-3% בקרטון ובשקית, חמאה, גבינה לבנה 5%, גבינות כמו "עמק" ו"גלבוע" באחוזי שומן מסוימים, שמנת חמוצה ומתוקה ועוד - את כל אלה המחלבות ורשתות השיווק לא יכולות לתמחר בעצמן. 12 המוצרים הללו מהווים חלק משמעותי מאוד מהשוק הן בהיקף החלב שמנותב אליהם, כ-60% מהחלב הגולמי שמיוצר בישראל, והן במונחים של מכירות קמעונאיות - אחראים לכ-40%עד 50% מסך ערך המכירות הללו.
לבסוף, משק החלב נהנה גם מהגנה מכסית: שיעורי המכסים על יבוא חלב ומוצריו הם מהגבוהים ביותר במשק, ונועדו לצמצם יבוא ותחרות בשווקים.
אחרי כל הסקירה הזאת, אנחנו מוכנים לחזור לשאלה שבה פתחנו: האם השר פורר יכול למנוע את עליית מחירי מוצרי החלב כפי שהבטיח? הדיווחים על הצפי להתייקרות נבעו מכך שוועדת המחירים החליטה להמליץ לייקר את מוצרי החלב שבפיקוח בכ-6.5%, בעקבות התייקרות של כ-6.8% במחירי חומרי הגלם. למדנו כבר, שלמרות המלצת הוועדה עליית המחירים הזאת מותנית באישורם של שר האוצר ושל שר החקלאות. אבל האם השרים הללו יכולים להחליט שהם פשוט לא מאשרים את ההתייקרות?
הסוגיה הזאת נבחנה ממש לא מזמן כשלפני כשלוש שנים שר האוצר דאז, משה כחלון, החליט לא לקבל את המלצת ועדת המחירים. תנובה עתרה לבג"ץ כדי שיבטל את ההחלטה של שר האוצר וזה קבע כי לשר לא הייתה רשות שלא לקבל את ההמלצה. מדוע? בסעיף 13(ב) לחוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים נתונה לשר רשות שלא לקבל את המלצת ועדת המחירים, וזאת "מנימוקים שיירשמו". שלושת השופטים שדנו בעתירה (פוגלמן, מזוז ושטיין) קבעו פה אחד כי כחלון לא עמד בדרישת החוק, ולא נתן נימוקים המאפשרים את אי קבלת המלצת ועדת המחירים. אם פורר יחליט ללכת בדרכו, הוא יצטרך קודם להפיק את הלקחים.
לקריאה נוספת:
חקלאות:
- נושא חקלאות באתר הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה
- מצגת הוועדה לבדיקת פערי התיווך לצרכן בנושא תוצרת חקלאית, מרץ 2022
ביצים:
- חוק המועצה לענף הלול
- סקירת ענף הלול באתר המועצה לענף הלול
חלב:
- חוק תכנון משק החלב, תשע"א-2011
- מרכז המחקר והמידע של הכנסת: תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות