תיבת פנדורה: מודל טווין פיקס לרגולציה פיננסית / צילום: Shutterstock, H_Ko
הכותבת היא ראש המרכז לדיני בנקאות ורגולציה פיננסית במכללה האקדמית נתניה וחברה בוועדות המייעצות של מספר רגולטורים פיננסים
על פי פרסומים, הוועדה לבחינת מבנה הרגולציה הפיננסית הגיעה להסכמה: אימוץ מודל ה"טווין פיקס". לפי המודל, כל הגופים הפיננסיים יהיו כפופים לשני רגולטורים: רגולטור שיפקח על ההיבט היציבותי, והוא רלוונטי בעיקר לבנקים, קרנות פנסיה וחברות ביטוח. והרגולטור השני יפקח על ההיבטים הצרכניים והתחרותיים.
המעבר מרגולציה סקטוריאלית כפי שקיימת היום בישראל, למודל טווין פיקס, היא מהפכה של ממש ועלולה להתגלות כתיבת פנדורה: יודעים איך מתחילים אותה, אבל קשה לדעת כיצד המהלך יסתיים.
ההפרדה בין פיקוח יציבותי לפיקוח צרכני היא הפרדה מלאכותית, בעייתית, וקשה ליישום, לאור העובדה ששני התחומים שלובים זה בזה באופן הדוק. הדוגמה הטובה ביותר לכך היא המשבר הפיננסי הגלובלי של 2008, שמקורו בכשל התנהגותי של הבנקים האמריקנים למשכנתאות מול הלווים שלהם, שהתפתח למשבר יציבותי עולמי. דוגמה ישראלית היא פרשת ויסות המניות, שמקורה בייעוץ השקעות מוטה שנתנו הבנקים ללקוחותיהם, וסופה בהתמוטטות הבנקים הגדולים במדינה. דוגמאות אלה ממחישות את החשיבות לכך שהפיקוח היציבותי והצרכני יבוצעו על ידי אותו רגולטור, תוך שהוא רואה את התמונה המלאה ושוקל את כל השיקולים הרלוונטיים.
לשקול הכל
המצדדים במודל הטווין פיקס ובהפרדה בין הפיקוח היציבותי לפיקוח הצרכני מדגישים את הקונפליקטים שעלולים להיווצר בין שמירה על היציבות לבין הגנה צרכנית. לגישתם, מודל הטווין פיקס מאפשר לכל אחד מהרגולטורים לקדם את התחום עליו הוא מופקד מבלי להתחשב בשיקולים הנוגדים. אבל, האם דבר כזה באמת רצוי? יותר מכך, דווקא במקרים בהם נוצר קונפליקט, רצוי שאותו רגולטור ישקול את כל השיקולים הרלוונטיים ויבצע את האיזון האופטימלי בין שתי המטרות המתנגשות.
תיאום בין רגולטורים
קושי נוסף במודל הטווין פיקס נוגע לשאלת התיאום בין שני הרגולטורים. באוסטרליה מנגנון התיאום הוא מנגנון וולונטרי. שני הרגולטורים משתפים פעולה באופן מלא על סמך מזכר הבנות שחתמו ביוזמתם. תיאומים נעשים במסגרת מועצת הרגולטורים הפיננסיים - גוף שהוקם גם הוא בצורה וולונטרית ללא שום בסיס בחוק.
בבריטניה, לעומת זאת, המחוקק לא סמך על כך שהרגולטורים ישתפו פעולה באופן וולונטרי. החוק מחייב אותם לחתום על מזכר הבנות, קובע את תוכנו, ומכפיף אותו לביקורת הפרלמנט.
נראה כי גם בישראל תידרש התערבות סטטוטורית, חקיקה שתקבע את מנגנון שיתוף-הפעולה ואופן קבלת ההחלטות במקרי קונפליקט. אחת האפשרויות היא הקמת ועדה סטטוטורית שסדרי פעולתה ודיוניה ייקבעו בחוק. פתרון אפשרי, המופעל בוועדה ליציבות פיננסית, הוא מנגנון של "אמץ או גלה": רגולטור המסרב לפעול על פי המלצת הוועדה יצטרך לפרסם לציבור את ההמלצה ונימוקי הסירוב, ולהיות כפוף לביקורת.
ניתן אולי להתנחם בינתיים בפתרון הזמני שמציעה הוועדה: השארת המבנה הסקטוריאלי הקיים, תוך הסטת "הגופים המוסדרים" שכפופים כיום לרשות שוק ההון, לפיקוח של רשות ניירות ערך. לא אחת, הזמני הופך לקבוע. במקרה של הרגולציה הפיננסית, זה דווקא הפתרון הרצוי.