טנק ממלחמת האזרחים בדרום סודאן / צילום: רויטרס (עיבוד תמונה)
העסקה למכירת מערכת טילי חץ 3 לגרמניה בסכום של 3.5 מיליארד דולר, שעל אישורה הסופי למדנו השבוע, הזכירה לנו שוב שישראל היא מעצמה עולמית בתחום שאולי לא תמיד נוח להתגאות בו. "זה לא סוד שישראל היא אחת מיצואניות הנשק הגדולות בעולם", אומר בשיחה עם המשרוקית ד"ר יהושע קליסקי, חוקר בכיר במכון למחקרי ביטחון לאומי (INSS), "והיא שומרת באופן יציב על מקומה בין עשר היצואניות הגדולות בעולם". היצוא הזה, הוא מזכיר, גם גדל בצעדי ענק: משנת 2000 עד היום היקפו גדל כמעט פי שישה. ואכן, לפי נתוני מכון מחקר השלום של סטוקהולם (SIPRI), ב־2022 ישראל הייתה היצואנית הביטחונית ה־9 בעולם, עם נתח של 2.6% מהיצוא הביטחוני העולמי.
● 14 מיליארד שקל מהגרמנים: מאחורי הקלעים של עסקת הענק למכירת חץ 3
● כ"ץ אישר את הגדלת יצוא הגז ממאגר תמר: המצרים התחייבו להגדיל את הרכש
האם זה רע? לא בהכרח, אבל רבים בוודאי יזכירו את המשפט הידוע שלפיו עם כוח גדול מגיעה גם אחריות גדולה. ובמילים אחרות, עם ההישגים של התעשייה הביטחונית הישראלית מגיעות גם דילמות אתיות לא פשוטות. מה ישראל עושה כדי להתמודד איתן והאם זה מספיק? יצאנו למסע קצר.
האמריקאים כפו חוק
צעדיה הראשונים של ישראל בתחום היצוא הביטחוני נרשמו בשנות ה־60. במאמר שכתב תא"ל במיל' עוזי עילם במסגרת ה־INSS, הוא מציין כי לאורך השנים היו לא מעט מקרים שבהם הקדימו תהליכי הרכש הביטחוני את כינון היחסים המדיניים (למשל, סרי לנקה). ישראל כמעט שלא פסלה אף לקוח: מדינות "מצורעות" בעיני הקהילה הבינלאומית (צ'ילה ודרא"פ); מדינות בדרום אמריקה, החשודות בפעילות סמים; מדינות אפריקניות הקשורות ברצח־עם; ומדיניות ערביות שונות - כולן קיבלו נשק מישראל. למעשה, עד לראשית שנות ה־2000 לא היה בישראל כל חוק שמגדיר במפורש למי ובאילו נסיבות מותר למכור נשק.
השינוי למעשה נכפה על ישראל. הטכניקה הישראלית, לדחוק רגל בדלת המדינית ע"י עסקאות ביטחוניות, הייתה גם הדרך להגיע למדינה חשובה כמו סין. אך כאן התעוררה בעיה. האמריקאים לא ראו את העסקאות הללו בעין יפה, וישראל נכנסה לתסבוכת מדינית עם "משבר הפלקון" בשנות ה־90 (חוזה של התעשייה האווירית לאספקת מטוסי ביון מתקדמים לסין שבוטל לבסוף), ו"עסקת ההארפי" מ־2004 (עסקה לאספקת והשבחת מזל"טים ישראלים). לאחר העסקה האחרונה, ארה"ב הטילה סנקציות קשות על ישראל, ובכך כפתה עליה לארגן מחדש את הפיקוח על היצוא הביטחוני. כך, החל מ־2007, קיים בישראל חוק הפיקוח על היצוא הביטחוני, שכולל סטנדרטים בינ"ל מסוימים לפיקוח על מכירת נשק.
אז מה קובע החוק? ראשית, הוא מחייב כל אדם המבקש לעסוק בשיווק או יצוא של ציוד ביטחוני, ידע ביטחוני או שירות ביטחוני לקבל רישיון מתאים מהאגף לפיקוח על היצוא הביטחוני (אפ"י) במשרד הביטחון. מי שמקבל את האישור יוגדר כיצואן ביטחוני, ויידרש לקבל רישיון עבור כל פעולת שיווק ויצוא מול כל גורם זר, בישראל או מחוצה לה. היצואן גם חייב לקבל רישיון לשיווק של כל מוצר ספציפי אותו הוא מעוניין למכור. לפי ד"ר נטלי דודזון מהפקולטה למשפטים באוניברסיטת תל אביב, "שלב זה של הרגולציה הוא ייחודי לישראל ולא קיים במדינות כמו ארה"ב, בריטניה, צרפת, גרמניה, הולנד ושוודיה". לבסוף, כדי לקבל אישור לביצוע עסקה ספציפית, יש לצרף הצהרה שמפרטת את גבולות השימוש במערכות, כך שהמדינה הרוכשת נדרשת להבטיח למשל שהרכש לא יופנה נגד מתנגדי או מבקרי השלטון. באפ"י פועלת יחידה שבאחריותה לפקח על כך שההתחייבויות הללו אכן ממולאות, וב־2016 החוק אף תוקן כך שהוא העניק לאפ"י סמכויות נוספות.
התנאים הללו נשמעים מחמירים, אך כשבוחנים את הכללים בנושא שהוחלו בעולם בעשורים האחרונים, מגלים שישראל בד"כ העדיפה שלא להתחייב להם באופן מלא. למשל, ישראל אינה חברה מלאה בהסדר ואסנאר (Wassenaar), שנולד ב־1996 ועוסק בבקרה על יצוא נשק קונבנציונלי וטכנולוגיות דו־שימושיות. ההסדר כולל כיום 42 מדינות חברות (ביניהן ארה"ב ורוסיה), אך ישראל אימצה רק חלקים ממנו ולכן זוכה למעמד "מדינה מצייתת". ד"ר דודזון מציינת בהקשר זה כי הסדר ואסנאר ממילא "אינו אמנה או מסמך משפטי, אלא הסכם פוליטי שלא כולל מבחנים משפטיים או אכיפה משפטית. מעבר לזה, ההסכם מסתפק רק בקביעה שיש להטיל פיקוח על מוצרים מסוימים, אך הוא לא קובע את מנגנון הפיקוח".
צעד משמעותי יותר נעשה בעולם ב־2014, אז נכנסה לתוקף אמנה בינ"ל לפיקוח על סחר בנשק (ATT), שמחייבת את המדינות החברות להקים מערכת בקרה לאומית לאסדרת יצואן הביטחוני, ולהעריך את הסיכונים הפוטנציאליים להפרת זכויות אדם והדין ההומניטרי הבינ"ל בעקבות היצוא. גם כאן ישראל לא נכללת בין 113 המדינות החברות, אלא משתייכת ל־28 מדינות אחרות שרק חתמו על האמנה מבלי להיות חברות בה.
חורים ברשת הפיקוח
זה מוביל אותנו לשפע הדיווחים בתקשורת העולמית והמקומית על כך שנשק ישראלי מוצא את דרכו לא פעם גם לגורמים שניתן להגדיר בעדינות "שנויים במחלוקת". כך, למשל, דווח כי טכנולוגיות מעקב ישראליות שימשו את ממשלת דרום סודן לפגיעה באזרחיה; שנשק ישראלי שימש את הממשל במיאנמר ברדיפתו האלימה נגד קבוצת המיעוט הרוהינגה; ושרובים ישראלים שימשו בהוצאה להורג של אלפי אזרחים בפיליפינים.
לדעת ד"ר קליסקי, "הבעיה העיקרית כאן היא זליגת נשק". לדבריו, לא בטוח שהנשק הישראלי מגיע לאותם "כוחות אפלים" דווקא בעסקה ישירה, כשפעמים רבות מעורבות מספר החלפות ידיים בתהליך. זה מתאפשר כי כללי ההסדרה שהזכרנו קודם מעורפלים במה שנוגע למהלכים כאלה. "כאן נעוץ הכשל העיקרי של מנגנון הפיקוח" בסוגייה הזו, הוא אומר.
ד"ר דודזון מונה עוד נקודות תורפה. "אין התייחסות מפורשת בחוק לשמירה על זכויות אדם וסוגיות הומניטריות. סעיף 1 בו קובע שהמטרות שלו מתייחסות לביטחון לאומי, ההתחייבויות הבינ"ל של המדינה ויחסי החוץ שלה. ניתן לטעון שהתחייבויות הבינ"ל כוללות גם מחויבות למניעת זליגת נשק אם יש חשש להפרת זכויות אדם, אבל מהעדויות בשטח עולה שייתכן שנדרשת התייחסות קשיחה יותר בחוק".
נקודת תורפה נוספת שהיא מציינת נוגעת להיעדר שקיפות ומידע לציבור. לכאורה, אפ"י חושף את נתוני הפעילות שלו, הכוללים את מספר הבקשות לרישיונות שיווק וייצוא, הביקורות שנערכו והתליות רישיונות בעקבות שינויים לרעה בהיבטי זכויות אדם ויציבות פוליטית. אבל למעשה, היא אומרת, "אין דרך להצליב את הנתונים ולאמת אותם".
ולבסוף, היא מזכירה, משרד הביטחון משחק תפקיד כפול: הוא מפקח על עסקאות היצוא, אבל גם מעורב בהן ישירות, לעיתים אף כבעלים בחברות היצואניות (כמה מחברות הנשק הגדולות בישראל הן ממשלתיות), ומקדם עסקאות כאלה באמצעות אגף אחר במשרד (סיבט), שזה ייעודו. לעומת זאת, ד"ר קליסקי סבור שייתכן שהפונקציות הללו דווקא משלימות זו את זו: "חלק אחד דואג לפתח את התעשייה הביטחונית וחלק אחר דואג שהשימוש בתוצריה יהיה ראוי. יש בזה היגיון רב, כל עוד המרכיבים הללו עובדים בהרמוניה".
ממשרד הביטחון נמסר בתגובה: "מטרתו של חוק הפיקוח על יצוא ביטחוני היא להסדיר את הפיקוח של המדינה על יצוא של ציוד ביטחוני מטעמים של ביטחון לאומי, יחסי החוץ והתחייבויות בינלאומיות ושמירה על אינטרסים חיוניים אחרים של המדינה. גורמי משרד הביטחון הם 'הרשות המוסמכת' לפי החוק. נציגי משרד החוץ חברים בוועדות המייעצות לרשות המוסמכת וקיימת חובת התייעצות איתם בטרם מתן רישיון שיווק או יצוא. רישיונות שיווק או יצוא ניתנים רק לאחר שנשקלו כלל השיקולים הרלוונטיים, ובין היתר שיקולי שמירה על זכויות אדם ועמידה במחויבויות הבין לאומיות של מדינת ישראל.
שיקולי שמירה על זכויות אדם כאמור הם חלק בלתי נפרד ממנגנון הפיקוח על היצוא הביטחוני והם משולבים כבר עתה בהליכים המתנהלים במסגרתו. הדבר מוצא את ביטויו, בין היתר, גם בסעיף המטרה בחוק שלאורו מיושמים הליכי הפיקוח והרישוי.
"סיב"ט הוא אגף נפרד מאפ"י ומעורבותו במנגנון הפיקוח, כמו גם של יתר אגפי המשרד הרלוונטיים, נעשית באופן מוסדר, ענייני ומקצועי, תחת נהלים ברורים, במסגרת ועדות מייעצות. החלטות על מתן רישיונות מתקבלות, לאחר הליך סדור, על ידי הרשות המוסמכת בלבד".
לקריאה נוספת: