פינוי אזרחים מקרית שמונה בעקבות ההסלמה / צילום: ap, Baz Ratner
בימי שגרה, מדור המוניטור מבצע מעקב מדוקדק אחר יישום החלטות ממשלה - כאשר בכל פעם נבחנת החלטת ממשלה אחרת. אולם, אלה אינם ימי שגרה.
במצב חירום, זרם בלתי פוסק של ידיעות ודיווחים מסחרר אותנו, מה שפעמים רבות משאיר אותנו אבודים במרחב. מרוב עצים, אנחנו לא רואים את היער. לכן, במקום לרדת לפרטים, החלטנו במרכז להעצמת האזרח ובגלובס לעלות מעלה ולהתבונן על המצב ממעוף הציפור.
כחלק מהמאמצים שלנו לסייע בהבהרת התמונה הגדולה, בתקופה הקרובה אנחנו נרתום את המשאבים שלנו על מנת לבצע סקירות מקיפות יותר - שמותחות את היריעה מעבר להחלטת ממשלה מסוימת. מלחמת "חרבות ברזל" אילצה את משרדי הממשלה להתמודד עם מצב חירום חסר תקדים: מעל לאלף הרוגים, מאות חטופים ועשרות אלפי תושבים מפונים שנאלצו לעזוב את ביתם בשל פגיעה ממשית או בשל חשש מהתרחבות המערכה. שחקן חשוב במערכה הוא משרד הרווחה שעוסק באופן שוטף בטיפול באוכלוסיות הנמצאות ישירות תחת אחריותו (במסגרות חוץ ביתיות), או באוכלוסיות המטופלת באמצעות המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות. כעת, על משרד הרווחה מוטל תפקיד משמעותי בטיפול באוכלוסייה המשוועת לעזרה בשל נזקי המלחמה.
המלחמה הנוכחית תפסה את משרד הרווחה בנקודת פתיחה לא פשוטה. המשרד - שכבר בשגרה סובל ממחסור בתקנים ובתקצוב - מתוח עד קצה גבול היכולת שלו בניסיון לתת את המענים הנדרשים לנפגעי המלחמה באמצעות המחלקות ברשויות המקומיות, עובדי המטה והמתנדבים.
יחד עם זאת, לאורך השנים ולאור השינויים שחלו במעורבות העורף במבצעים ובמלחמות, התפתחה במשרד הרווחה תורת הפעלה לעתות חירום ומשבר. איך ניסיון העבר עיצב את מוכנות משרד הרווחה למצבי חירום, אילו כלים עומדים לרשותו כעת ומה עוד אפשר לעשות? על כך בשורות הבאות.
הכשלים המערכתיים שהוצפו בלבנון
מלחמת לבנון השנייה הציפה מספר כשלים מערכתיים בתפקוד משרד הרווחה שנבעו מהזנחת תפקידיו מובהקים. הסיבה לכך היא שבמצב חירום, נדרש משרד הרווחה לקבל על עצמו תחומי אחריות שלחלקם הוא לא היה ערוך, וחלקם האחר לא היה בתחום פעילותו ומדיניותו. התברר כי במצבי חירום, על המשרד לקבל אחריות לקבוצות אוכלוסייה רבות ומגוונות יותר מאשר בתקופת שגרה. זאת משום שבשגרה המשרד אחראי על האוכלוסייה המטופלת באופן שוטף על ידיו באופן ישיר או דרך מחלקות הרווחה ברשויות המקומיות, אך בעתות חירום המשרד נדרש לתת מענה לכלל הציבור.
מבקר המדינה - שבחן את תפקוד משרד הרווחה בעקבות מלחמת לבנון השנייה - קבע כי "משרד הרווחה מופקד על התוויית המדיניות של שירותי הרווחה ועל קביעת יעדיהם. במסגרת היערכות לשעת חירום, על המשרד להיערך מבעוד מועד, ובכלל זה לקבוע את הפעילות החיונית בעתות חירום; להכין נהלים מתאימים, להטמיעם ולתרגלם; למנות בעלי תפקידים שיהיו אחראים לנושא; לקבוע מדיניות, בתיאום עם פיקוד העורף, בנוגע למיגון המסגרות שבאחריותו ולפינויין בעת הצורך ולפעול להוצאת מדיניותו אל הפועל בעת חירום; ליצור תיאום עם הגופים שהוא צפוי לשתף עמם פעולה בעת חירום; להנחות ולהדריך את המחלקות לשירותים חברתיים כיצד לפעול בעת חירום, לוודא שהן אכן נערכו ולסייע להן על פי הצורך המתעורר בעת חירום במימון, בייעוץ ובתגבור של עובדים סוציאליים".
אז איך נערכים מראש לזמן חירום? ראשית, באמצעות שיפור החוסן הקהילתי של הרשויות המקומיות. המבקר גם המליץ שמשרד הרווחה ישתלב באופן רשמי ומלא במערך מל"ח (משק לשעת חירום) ויקים במסגרתו רשות ייעודית לשירותי רווחה בחירום, כדי לשפר את היערכותו ואת התיאום הבין-משרדי בעת חירום. כמו כן, קבע המבקר כי על המשרד לקבוע נוהלי היערכות לשעת חירום עבור המסגרות בקהילה ולפקח על ההיערכות והמוכנות של כל המסגרות שבתחום אחריותו. על משרד הרווחה לפעול להבטחת מוכנותן של המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות לשעת חירום: גיבוש תוכניות הדרכה ברשויות המקומיות ופיקוח על מוכנותן; הגדרת מדיניות סיוע שתוגש למחלקות לשירותים חברתיים בעתות חירום; קביעת תוכניות פעולה המבוססות על המדיניות שתיקבע.
לאחר מלחמת לבנון השנייה, פיתח משרד הרווחה את תפיסת החירום המשרדית הכוללת, לצד חיזוק החוסן המוסדי, היישובי והשכונתי - שלושה מעגלי התייחסות של המשרד בזמן חירום. המעגל הראשון הוא האוכלוסייה שנמצאת בטיפול ישיר של המשרד בסידור חוץ ביתי (נוער בסיכון, בעלי מוגבלויות). המעגל השני - אוכלוסייה המטופלת על ידי המשרד באמצעות המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות. המעגל השלישי הוא האוכלוסייה הנזקקת לשירותים חברתיים כתוצאה ממצב משברי. מדובר באוכלוסייה שאינה נזקקת לשירותי המשרד בשגרה אולם בזמני משבר משרד הרווחה נדרש להכיל את מצוקותיהן, תוך פיתוח יכולת התמודדות עם המשבר הזמני וחיזוק תחושת הביטחון.
עופרת יצוקה: המשרד נענה לאתגר
לא עבר זמן רב עד שתפיסת החירום של משרד הרווחה עמדה למבחן. קצת יותר משנתיים מאז סיומה של מלחמת לבנון, החל מבצע עופרת יצוקה בדצמבר 2008 - במהלכו הפכו יישובי עוטף עזה וסביבתם ליישובי חזית ומערך.
משרד הרווחה נענה לאתגר. המשרד הפעיל שמונה חדרי מצב: ארבעה חדרי מצב של אגפים ייעודיים שטיפלו באוכלוסיות מהמעגל הראשון והשני, שלושה במחוזות שעמדו בקשר ישיר עם המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות וסייעו בכל הנדרש וחדר מצב מנכ"ל שתכלל את כלל העבודה והפיץ חוזרי מנכ"ל שנגזרו ממצב העורף ומצרכים שעלו מהשטח.
בנוסף, תוגברו עובדי המחלקות לשירותים חברתיים, הופעלו תוכניות ייחודיות, מוקד 118 (מוקד מידע וסיוע באמצעות מענה טלפוני) פעל בכוח מתוגבר, ניתן סיוע להפעלת מרכזי חוסן ומרכזי דחק, נקבעו תוכניות לטווח הקצר ליום שאחרי - ולא פחות חשוב: פעולות המשרד תועדו לטובת תחקיר והפקת לקחים.
והאמת היא שהתברר שרמת המוכנות לשעת חירום של המשרד השתפרה משמעותית ויושמו הלקחים ממלחמת לבנון השנייה ועקרונות הפעולה שנגזרו מהם, כמו: הבהרת גבולות האחריות, חיזוק השדרה הניהולית ושדרת המפקחים, פיתוח עבודה מקיפה עם ארגונים משיקים וחיזוק החוסן החברתי קהילתי. נקודה חשובה שעלתה מהסיכום מציינת שלשם הבטחת יישום העקרונות שהתווה המשרד, הקפידו בכיריו, כולל השר, המנכ"ל, הנהלת המשרד, מנהלי האגפים ומנהלי המחוזות, על ביקורים תכופים בשטח שמטרתם לנסוך בעובדים תחושת אחריות חזקה מצד השלטון המרכזי, שהגביר משמעותית את תחושת המחויבות והסולידריות של העובדים בשטח.
"תורת ההפעלה לאירועי חירום ומשבר"
במאי 2021 הוגדרה במשרד הרווחה "תורת ההפעלה לאירועי חירום ומשבר". הדירקטיבה הבהירה שמשרד הרווחה הוא הסמכות המקצועית הרגולטורית והמתכללת של כל גורמי הטיפול באוכלוסיית הרווחה במדינת ישראל ושהמטרה של המשרד בחירום היא שמירה על חיי אוכלוסיית היעד ושמירה על רציפות תפקודית של מערכת הרווחה בישראל.
הוגדרו גם חמשת יעדי המשרד בחירום. לפי ההוראה, משרד הרווחה יערך בשגרה לאספקת שירותי הרווחה במצבי משבר וחירום לאוכלוסיית היעד של המשרד; יכין את כלל מערכות הרווחה ברמה הלאומית לחירום; יפעל מול המסגרות החוץ ביתיות שבאחריותו; יפעל להמשיך לספק לאוכלוסיית היעד של המשרד את שירותי הרווחה הנדרשים על פי חוק; יפעל כחלק מהמאמץ הלאומי, כדי לסייע בטיפול באוכלוסייה הנקלעת למשבר.
בהוראה נקבעו גם המשימות המשרדיות בחירום, ביניהן: סיוע לרשויות המקומיות בפעילות קליטת המפונים כחלק מהמסגרת הלאומית של תהליך קליטת מפונים ומתפנים במרכזי הקליטה; סיוע למשרד הבריאות ולרשויות המקומיות בהפעלת מרכזי תמיכה נפשיים (מת"נ) המיועדים לנפגעי חרדה; מתן סיוע לשירותי הרווחה ברשויות המקומיות - בין השאר באמצעות מתן תגבור רשותי להפעלת המחלקות, סיוע בהפעלת "מרכז סיוע למשפחות" והפעלת מערך צח"י (צוות חירום יישובי).
עובדים בכל זמן ובכל מקום
לאור העובדה שמשרד הרווחה עובד בשוטף עם הרשויות המקומיות ובהמשך לגיבוש תפיסת החירום המשרדית, הצליח המשרד לתת מענה מהיר לאירועי המלחמה, בוודאי אם בוחנים את זה ביחס למשרדי ממשלה אחרים. במטה המשרד התגייסו לצרכי השטח באמצעות תקציבים, כוח אדם וסיוע פיזי. ההבנה הבסיסית היא שהעבודה מתבצעת בשלטון המקומי ושתפקיד המטה הוא לשחרר חסמים ככל שניתן.
עם פרוץ המלחמה, החלו עובדות ועובדים סוציאליים ללוות משפחות במרכז לאיתור נעדרים. במקביל, המשרד הקים מוקד מיוחד שביצע שיחות למשפחות הנעדרים במטרה להעניק סיוע רגשי, מיפוי צרכים וקישורים לגורמים רלוונטיים. מאות עובדי המשרד פוזרו ברחבי הארץ כדי להקים מערך של סיוע, ליווי וטיפול במפונים. עד כה, צוותי עובדות ועובדים סוציאליים של משרד הרווחה והביטחון החברתי נפרשו ב-240 מלונות אליהם פונו עשרות אלפי אזרחים - והם מנהלים את הטיפול באוכלוסייה במגוון היבטים.
מוקד 118 תוגבר בעובדים סוציאליים לצורך מתן מענה רגשי ומיצוי זכויות בכל שעות היממה ובימים הראשונים עובדים סוציאליים של משרד הרווחה הצטרפו למוקד 105 של המשטרה שהפך למוקד נוסף לפניות של משפחות חטופים ונעדרים. נפתח המרכז הישראלי להתנדבות על-מנת לסייע לציבור שמבקש להתנדב בייעול הקצאת המשאבים באופן אפקטיבי.
בימים האחרונים פרסם המשרד שהוא גיבש חבילת סיוע ראשונית של 60 מיליון שקלים לחיזוק השירותים החברתיים בזמן המלחמה. החבילה כוללת 76 אלף שעות עבודה נוספות לטובת העובדים הסוציאליים, 80 תקנים חדשים של עובדים סוציאליים ליישובי העוטף במימון מלא של המשרד ועוד כ-40 תקנים של עובדים סוציאליים קהילתיים לצורך שיקום הקהילות שספגו פגיעה קשה במלחמה - והעתקת שירותים הניתנים לאוכלוסייה בקהילות המפונות לתוך בתי המלון.
איך פועל במלחמה משרד "מיובש"?
למרות הפעולות החיוביות של משרד הרווחה, הפעילות שלו נפגעת בגלל שורה של גורמים. ראש וראשון הוא המחסור בכוח אדם. לפי נתונים של ארגון מנהלי שירותי הרווחה ברשויות המקומיות, עולה כי חסרים 1500 עובדים סוציאליים בלשכות השונות ברחבי הארץ. ב-84% מהלשכות חסר לפחות עובד אחד בעוד ב-38% מהמחלקות פועלות במחסור של יותר מ-20% מכוח העבודה שלהן. שירותי הרווחה שנמצאים גם כך בתת-תקינה, לא מצליחים לאייש את התקנים הקיימים ברשויות, מכיוון שמדובר בעבודה מורכבת מאוד מבחינה רגשית ולא מתגמלת מבחינה כספית. אז מה עכשיו? גויסו "מילואים" של עובדים סוציאליים שיצאו לגמלאות והסתמכו על מערך מתנדבים.
בעיה נוספת העולה מהשטח בימים אלו, היא יכולת העברת מידע ונתונים בתוך הכאוס שנוצר בשטח. בגלל קשיי שיתוף מידע, ארגוני חברה אזרחית וספקים חיצוניים של שירותים מתקשים לקבל מיפוי של אוכלוסיות הזקוקות לטיפול או שירות. כך יוצא שאוכלוסיות ששגרת הטיפול קריטית עבורם, לא זוכים לקבל מענה בתקופה מטלטלת ומהצד השני, ארגונים ששרידותם לאורך זמן תלויה בתשלום עבור טיפולים, עשויים למצוא את עצמם בקושי כלכלי עתידי.
כמו כן, ישנה גם כפילות שירותים ובזבוז משאבים. בגלל היעדר שיתוף פעולה בין-משרדי, משרדים שונים מציעים שירות דומים - מה שיוצר גם בלבול בקרב האזרחים וגם בזבוז של משאבים. דוגמה לכך היא המספר הרב של המוקדים השונים שנפתחו לסיוע גם במשרד החינוך, גם במשרד הבריאות, גם במשרד במשרד הנגב, הגליל והחוסן הלאומי וגם במשרד לשוויון חברתי. זאת, בנוסף למוקד הסיוע המרכזי שמפעיל משרד הרווחה (מוקד 118).
אבל בסופו של דבר, משרד הרווחה היה בין המשרדים הממשלתיים הראשונים שהצליחו להתעשת ולהתארגן במתן סיוע חירומי וזאת בזכות למידת כשלי המערכות הקודמות והערכות מראש לשעת חירום. במסגרת עבודתו לאורך השנים נקבע במשרד אופן הפעולה בשעת חירום, מונו בעלי תפקידים, נקבעה מדיניות, נכתבו והופצו נהלים.
אז מה עושים? להלן המלצות המרכז להעצמת האזרח:
1חיזוק המגזר הציבורי ומקצועיותו
תהליך שיתוק וריקון המגזר הציבורי בשנים האחרונות, הוא חלק מהסיבה לדשדוש משרדי הממשלה בעת הטיפול בעורף בזמן חירום. לעומת זאת, בתפקוד משרד הרווחה במלחמה בלטה לחיוב השדרה המקצועית של המשרד - וכמובן, העובדות והעובדים הסוציאליים שמלבד התפקיד הקרדינלי בעת לחימה, עובדים לילות כימים למען חיזוק העורף הישראלי. חרף המחסור הרב בכוח אדם, עובדים סוציאליים עצמאיים, פנסיונרים, עובדי מחלקות הרווחה ברשויות השונות ועובדי המטה נקראו לדגל והתייצבו. בנוסף, יישום העקרונות שהתווה המשרד התאפשר גם בזכות ביקורים של צמרת המשרד בשטח שסיפקו רוח גבית מצד השלטון המרכזי.
2תוספת תקנים קבועים
מלבד המחסור בשגרה, מודל ההתנדבות וה"מילואים" של עובדים סוציאליים בגמלאות היה פלסטר ראשוני ראוי, אך לאורך זמן יש לאייש את מצבות כוח האדם של מחלקות הרווחה במלואן. לפי התמונה המשתקפת מהדרג המדיני והצבאי אנו בעיצומה של מערכה ארוכה, שדורשת תגבור משמעותי של מערך העובדים הסוציאליים. לפי הצעתו של איגוד העובדות והעובדים הסוציאליים, יש להוסיף 5,000 תקנים לעובדים ועובדות סוציאליים אשר יוצבו בכלל חלקי הארץ ברשויות המקומיות. המרכז להעצמת האזרח מצטרף להמלצה זו.
3הסדרת התנדבות
מיומה הראשון של המלחמה, רבים מהעובדים הסוציאליים התנדבו לסייע לנפגעים וניצולי הטבח, והם ממשיכים לעשות כך במהלך כל השבועות הראשונים של המערכה. מלבד הצורך המהותי להסדרת התגמול עבור אנשי המקצוע המתנדבים, עם חלוף הזמן, החמצן הכלכלי של המתנדבים ייפסק ויקשה על יכולתם להמשיך לסייע, וכתוצאה מכך אנו עתידים לראות ירידה ביכולתם לספק סיוע רצוף ואיכותי למטופליהם. לפיכך, ישנה חשיבות רבה לכך שמשרד הרווחה ומשרד האוצר יפעלו להסדיר את התגמול המגיע למתנדבים, כדי להבטיח את המשך עבודתם החיונית והמשמעותית.
4פתרון משפטי לחסם העברת המידע
כדי לייעל את שירותי הרווחה הניתנים בתנאים מורכבים בשטח על ידי עמותות וארגונים חיצוניים, יש למצוא דרך למפות את צרכי האוכלוסייה ולשתף אותה עם גורמי חוץ, כדי שהאוכלוסייה המפונה שסבלה ועודנה סובלת מאירועי המלחמה, תזכה לקבל את הסיוע לו היא משוועת. קידום הפתרון צריך לעשות באמצעות לשכות היוע"משים במשרדים הרלוונטיים.
5קביעת גוף מתכלל
לא ניתן להפריז בחשיבותו של מינוי גוף אחד שיהיה אחראי לניהול המאמץ הממשלתי בשעת חירום. שיתוף פעולה בין-משרדי הוא אחד מהחסמים המשמעותיים בשגרה - וקל וחומר שבחירום. עם המינוי לא צריך לחכות לזמן משבר, אלא יש להכין אותו כבר בשגרה ולדאוג לעגן אותו בתשתית משפטית הולמת.