האם שאלת חוקיות ההתנחלויות תכריע את גורל קרן הארנונה?

האם מעמדן המשפטי של ההתנחלויות במישור הבינלאומי יהיה בסוף זה שיכריע את גורלה של קרן הארנונה? דיון שהתקיים השבוע בבית המשפט העליון בעתירות שהוגשו נגד החוק, והחלטה שניתנה היום (ד) בעקבותיו, מלמד כי התשובה לכך עשויה להיות חיובית.

כזכור, בחוק ההסדרים לשנות התקציב 2023-2024 העבירה הכנסת את "חוק הרשויות המקומיות (קרן להרחבת ההשקעה בתושב ולהגדלת היצע הדיור)". החוק קבע, בגדול, כי הרשויות המקומיות, למעט אלה ביהודה ושומרון, יפרישו לקרן ייעודית חדשה את ההפרשה מארנונה שהפרישו בשנה הקודמת בתוספת שיעור מהגידול בארנונה מעסקים של השנה הקודמת, בשיעורים שנעים בין 7.5% לרשות שבה ההכנסה מארנונה עסקית לנפש היא עד 500 שקל, ועד ל-28% לרשות שבה ארנונה עסקית לנפש עולה על 2,000 שקל. 

● המספרים נחשפים: כמה הערים הגדולות צפויות לשלם לקרן הארנונה?
● הדיון שהוביל לפיצוץ: מה המטרה של קרן הארנונה ומדוע ראשי הערים כועסים?

מן הקרן אמורים, על-פי החוק, להיות משולמים מענקים לרשויות מקומיות בשל יחידות דיור שנוספו בהן: 1,000 שקל עבור כל יחידת דיור שנוספה בין השנים 2020-2018; ו-1,850 שקל בגין כל יחידה שנוספה החל משנת 2021.

החוק גרר סערה גדולה והתנגדות עזה של ראשי רשויות רבים ברחבי הארץ. בין היתר נטען כי השלטון המרכזי בישראל משתלט הלכה למעשה על השלטון המקומי, מכפיף אותו אליו ומלאים את כספיו; כי המנגנון הכלכלי שבבסיס החוק כלל לא יתמרץ בנייה למגורים אלא ישמש רק מגנון גבייה נוסף ממי שממילא משלמים מסים רבים למדינת ישראל; וכי הוא מפלה בין רשויות בתוך תחומי הקו הירוק לאלה שמחוצה לו, ללא הצדקה. כן נטענו טענות הנוגעות לאופי הליך החקיקה, למידע שהיה בפני חברי הכנסת בעת חקיקתו ולבחירה בחוק ההסדרים כאכסניה לשינוי מהותי כל-כך ביחסים שבין השלטון המקומי למרכזי בישראל.

שלוש עתירות שכוללות את הטענות הללו, בשינויים מסוימים, הוגשו לבג"ץ - על-ידי מרכז השלטון המקומי, התנועה לאיכות השלטון ומפלגת העבודה, ובמסגרתן מתבקש בית המשפט לפסול את החוק.

השבוע התקיים בכך דיון ראשון בעתירות, בפני השופטים יצחק עמית, נעם סולברג ועפר גרוסקופף. בהתאם לאופי ההליך בבג"ץ, הדיון הוא דיון מקדמי, והנטל במסגרתו מופנה כלפי העותרים, להוכיח כי המשיבים - במקרה זה הממשלה והכנסת - כשלו.

כידוע, דיון בעל-פה אינו מחייב את השופטים, אך הוא עשוי לאותת על הלך-הרוח שהם צועדים בו, כמו גם, ואולי בעיקר, על הסוגיות שמעסיקות אותם. הדיון שהתקיים, עוד מראשיתו, וההחלטה הצפויה שניתנה בעקבותיו היום, מלמדים כי האפיק שבעקבותיו עשויים שניים מחברי ההרכב להתערב - הוא ההחרגה של ההתנחלויות מנטל התשלום לקרן.

הליך החקיקה, השאלה אילו נתונים עמדו בפני חברי הכנסת ואופייה של המדיניות הכלכלית שאושרה עשויים לגרור גם הם ביקורת שיפוטית, אבל לפחות בשלב זה של ההליך - הם לא במוקד הדיון מבחינת השופטים, שצריכים להחליט אם להוציא צו על-תנאי שיעביר את נטל ההוכחה להראות שנהגה בסדר, למדינה, או לא. 

"ההסבר לא מחזיק מים" 

עוד בפתח הדיון אמר ראש ההרכב, השופט עמית, לצדדים כי השופטים עתידים לשאול אותם על ההחרגה של יהודה ושומרון, שאינה ברורה להם עד הסוף. הדיון בכך הגיע בעקבות טענתם של ראשי הרשויות לאפליה למול מי שאינם שותפים לנטל התשלום.

הממשלה, שיוצגה על-ידי עו"ד ענת גולדשטיין ממחלקת הבג"צים בפרקליטות המדינה, טענה כי הפגיעה לא בוססה, בין מן הטעם שלרשויות, בשונה מאזרחים, אין כלל זכות חוקתית לשיטתה לשוויון; ובין בנימוק כי ישנו שוני רלוונטי בין הרשויות בתוך תחומי הקו הירוק - לבין אלה שמחוצה לו.

הטענה התייחסה לעמדה שהובעה בידי נציג המדינה בהליכי החקיקה, בה נטען כי ישנה מגבלה מבחינת הדין הבינלאומי על העברת כספי ארנונה בהתנחלויות הממוקמות - על-פי העמדה המשפטית הרשמית - בשטח כבוש - למדינת ישראל. הטענה מבוססת על הכלל שלפיו הכוח הכובש, המחזיק בשטח, לא יכול לנצל את המשאבים בו לטובתו.

"לא ראיתי מה המקור לדין הבינלאומי להעברה. האיסור הוא העברת כספים למדינה הכובשת", אמר השופט גרוסקופף. "פה אנו לא עוסקים בתושבים מוגנים. אף אחד לא יכול לטעון שהיישובים או התושבים מוגנים, להפך - מבחינת המשפטי הבינלאומי הם (המתנחלים - נ"ס) תושבי מדינת ישראל, ולכן החוקים לא באים להגן עליהם. אם לגבירתי יש עמדה אחרת, בבקשה שתציג אותה. אינני מצליח להבין את הטיעון".

עו"ד גולדשטיין השיבה כי שר האוצר בצלאל סמוטריץ' רצה להחיל את החקיקה גם על יהודה ושומרון, אך חוות-דעת משפטית שהוגשה בעניין הזה סברה כי אי-אפשר לעשות כן. השופט גרוסקופף הקשה: "תושבי יהודה ושומרון משלמים מסים למדינת ישראל, וזה לגיטימי. היישובים עליהם מדובר הם של תושבים ישראלים. אם הם היו של פלסטינים, אז האיסור היה ברור, אבל החוק לא מתייחס אליהם. אינני מבין איך המשפט הבינלאומי יוצר מגבלות עליהם (ההתנחלויות - נ"ס), זה הוצג לכנסת כאילוץ שמצדיק את ההבחנה, ובעיניי זו ההצדקה היחידה. אם זה לא עומד במשפט הבינלאומי, אז יש פה בעיה". בהמשך הוסיף גרוסקופף כי "ההסבר שנמסר לכנסת מבחינה משפטית לא מחזיק מים".

בשלב זה חזר גרוסקופף על דוגמה שהעלה בשלב מוקדם יותר של הדיון, בה תהה - במענה לעמדת הממשלה שלפיה לרשויות מקומיות אין זכות חוקתית לשוויון - האם זו הייתה העמדה גם אם היה נקבע כי רשויות ערביות רק תורמות לקרן אך לא נתרמות ממנה. בעקבות הדברים ציינו הוא והשופט עמית כי ירצו לראות את חוות-הדעת המשפטית שעליה בוססה החקיקה.

היום ניתנה גם החלטה המורה ליועצת המשפטית לממשלה, או למשנה למשפט בינלאומי הכפוף לה, להגיש עמדה כזו. השופטים קצבו להם שבועיים לכך, אולם ניסיון העבר מלמד כי הפרקליטות תבקש הארכת מועד להגשת חוות-הדעת כזו. זאת, בוודאי אם אין כל חוות-דעת כתובה כזו, כפי שנרמז בדיון, ובשים לב לכך שהמחלקה למשפט בינלאומי, והמשנה שבראשה, עו"ד גיל-עד נועם, מושקעים עד צוואר בהליך שמתנהל נגד ישראל בהאג.

כך או אחרת, לאחר שתוגש חוות-הדעת, יכריעו השופטים אם להוציא צו על-תנאי למדינה, לקיים דיון נוסף או לדחות את העתירה.