ציוד צבאי וחימושים לצה''ל שהגיע מארה''ב בפעילות משותפת למשלחת הרכש של משרד הביטחון בארה''ב / צילום: דוברות משרד הביטחון
יותר מ־130 מיליארד דולר. זהו הסכום האדיר שהעבירה ארה"ב לישראל במסגרת הסיוע הביטחוני מאז הקמת המדינה. בתקופה האחרונה, על רקע שאלת התמרון ברפיח, חזר נושא הסיוע לכותרות.
בפוליטיקו האמריקאי דווח השבוע כי ממשל ביידן ישקול הגבלה של העברות נשק לישראל במקרה שבו תתחיל לתמרן ברפיח. הצעד עשוי להיות חסר תקדים, משום שבמדיניות האמריקאית מעוגן עיקרון היתרון האיכותי הצבאי (QME) של ישראל. העיקרון הזה נדון לאחרונה בהקשר של מגעי הנורמליזציה עם ערב הסעודית וסוגיית הדרישה של יורש העצר מוחמד בן סלמאן לקבל מטוסי F-35. כשנשיא ארה"ב ג'ו ביידן אמר לאחרונה ל־MSNBC שראש הממשלה בנימין נתניהו "יותר מזיק לישראל מעוזר לה", הוא דאג להבהיר כי "לא אפסיק לחלוטין את יצוא הנשק לישראל" - בדיוק בגלל עיקרון ה־QME.
נשיא ארה"ב אמר את הדברים ימים ספורים לאחר שבוושינגטון פוסט דווח כי מאז 7 באוקטובר אישר הממשל יותר ממאה עסקאות ביטחוניות עם ישראל, ללא אישור הקונגרס. בממשל דאגו לשמור את העסקאות הללו נסתרות ככל הניתן, בגלל שהיקפן לא חצה את הרף שמחייב פנייה לסנאט ולבית הנבחרים. במסגרת זאת קיבלה ישראל, למשל, מפצחי בונקרים, לטובת מאבקה במנהרות. זהו נשק התקפי מובהק, כשבאופן רשמי הסיוע האמריקאי מיועד להגנת מדינת ישראל. המושג "הגנה", במיוחד במלחמת חרבות ברזל, הוא אמורפי למדי.
"חלק גדול ממה שביידן אמר לאחרונה נובע מהפוליטיקה הפנים־אמריקאית, בצל הפיגור של הנשיא בסקרים, כאשר המלחמה בעזה לא מועילה לו", אומר לגלובס חוקר בכיר במכון למחקרי ביטחון לאומי (INSS), ח"כ לשעבר עפר שלח. את הסוגיות האלה הוא מכיר מקרוב: הוא היה חבר בוועדת החוץ והביטחון בתקופה שקדמה לחתימת הסכם הסיוע האמריקאי הנוכחי. "ישראל היא מזמן לא נושא Bipartisan (תמימות דעים בין שתי המפלגות - דש"א) בארה"ב. מתקופתי בוועדה, בימי אובמה או טראמפ, היו סיטואציות שבהן רפובליקנים העלו הצעת חוק לטובת ישראל, ואז הדמוקרטים לא רצו ללכת איתם, או להפך. בשנים האחרונות הרפובליקנים ניכסו את הנושא הישראלי לעצמם, אך לזכות נתניהו ייאמר כי את הסכם הסיוע הנוכחי היה לו חשוב לסגור כבר מול אובמה".
מזכרי ההבנות נטרלו את האינטרס הפוליטי
ההיסטוריה הארוכה של הסיוע הביטחוני האמריקאי מתחילה עם מלחמת יום הכיפורים, כדי לשקם את הצבא ואת הכלכלה לאחר המלחמה. לאחר מכן התווספו מענקים, ומ־1984 החלה שיטת המענקים לתפוס את כלל הסיוע במקום הלוואות. זה היה הרבה מעבר לצעד טכני, משום שבשנת 1985 היווה הסיוע האמריקאי כ־10% מהתמ"ג הישראלי, וטוב שלא ניתן כהלוואה שהיינו נדרשים להחזיר. לשמחת ירושלים, השינוי למענקים עוגן במזכרי הבנות לעשור מ־1999. במסגרת מזכר ההבנות הנוכחי, שיצא לדרך ב־2019 ויסתיים ב־2028, מימון הרכש הצבאי (FMF) עלה מ־3 מיליארד דולר ל־3.3 מיליארד דולר. כיום, מעבר לסיוע של 3.8 מיליארד דולר מדי שנה, ארה"ב מספקת מענקים במקרה הצורך.
באותו מזכר הבנות ראשון מ־2019 עוגנו באופן תקדימי חצי מיליארד דולר לפיתוח פרויקטים משותפים בתחום ההגנה האווירית. עם זאת, כספים אמריקאיים שימשו כבר קודם לכן, בין היתר, בפיתוח מערכת חץ 3, שבו הייתה מעורבת חברת בואינג.
היתרון בשיטה של מזכרי הבנות שהם אינם חוק, ועל כן לא דורשים אישור קונגרס. לכן, בניגוד למענקים חד־פעמיים, הם לא חשופים למהלכים פוליטיים של הרוב הרפובליקני בקונגרס נגד הנשיא ג'ו ביידן. המחשה לכך התקבלה לאחרונה, עם הצעה למענק של 106 מיליארד דולר (כ־14.25 מיליארד דולר מהם מיועדים לישראל), שתקועה בקונגרס - כשמונה חודשים לפני הבחירות לנשיאות. אותו סיוע מיועד, בין השאר, להגנה אווירית כולל מערכת "מגן אור", שמיועדת להפוך מסוף השנה הבאה למבצעית, וליירט רקטות באמצעות לייזר. החבילה כוללת גם מימון לחימושים לחיל האוויר ולחיל הים.
"בבחירות 2016 התחיל זרם בתוך מפלגה הדמוקרטית, שהגיע שמהקצוות השמאליות והולך ותופס מקום מרכזי, הקושר בין הסיוע לישראל לבין סוגיות שונות", מספר שלח. "בביקורים בוושינגטון עם ועדת חוץ וביטחון, אפילו שידוע שאני תומך בפתרון שתי המדינות, הסברתי לדמוקרטים שהדרך להשפיע על ישראל אינה דרך לחץ הסיוע".
מכירה בעייתית של פגזים בצל מחסור
סוגיה בעייתית במזכר ההבנות הנוכחי היא סעיף ההמרות (OSP). זוהי היכולת להשתמש בסיוע מסוים מתוך המענק השנתי (3.3 מיליארד דולר) לטובת המרה לשקלים ולשימוש התעשייה הביטחונית המקומית. מזכר ההבנות שנכנס לתוקף ב־2019 קובע כי לישראל הותר להמיר 815 מיליון דולר (כ־24.6% מה־FMF). עוד נקבע בו מודל שבו היקף ההמרות מצטמצם בפעימות החל מ־2023, כולל אחת חדה בשנה הבאה, עד לכדי אפס ב־2028 - במטרה שכל הסכום יושקע בחזרה בתעשייה האמריקאית. מגמה זו, כמובן, מנוגדת לאינטרס של התעשיות הביטחוניות הישראליות. חברות כמו אלביט, התעשייה האווירית ורפאל יכולות להתאים את פעילותן בעזרת חברות־בנות אמריקאיות, אך החברות הקטנות יותר נפגעות דרמטית מהשינוי הזה.
הסיוע האמריקאי הוביל את ישראל במידה רבה לניוון התעשייה הביטחונית. החברות המקומיות מוגבלות לא רק ביכולת לייצר אמצעים מתקדמים בהיקפים גדולים, אלא גם פגזים. במלחמה מול חמאס הזדקקה ישראל לאספקה דחופה של פגזי 155 מ"מ. מזכיר המדינה אנתוני בלינקן החליט בדצמבר, בפעם השנייה בתוך חודש, לעקוף את הקונגרס ולמכור כ־60 אלף פגזי 155 מ"מ וציוד נלווה בכ־147.5 מיליון דולר. המכירה הזו הייתה בעייתית לא רק מהאספקט הפוליטי האמריקאי, אלא גם בשל הקושי העולמי בייצור פגזים מול הביקוש נוכח מלחמת רוסיה־אוקראינה.
לפי דיווח בוול סטריט ג'ורנל, אוקראינה זקוקה לכ־200 אלף פגזים בחודש. מאז פרוץ המלחמה בפברואר 2022, ארה"ב לבדה סיפקה לאוקראינה יותר מ־2 מיליון פגזים. עוד הרבה לפני שנתניהו הצהיר על החלטתו להגביר את העצמאות התעשייתית הביטחונית הישראלית, ארה"ב קידמה את יכולות הייצור שלה לכ־28 אלף פגזים בחודש, מנובמבר האחרון. בתחילת השנה הבאה הם צפויים להגיע לכ־80 אלף פגזים בחודש.
שלח מגדיר את ההתנהלות של נתניהו וממשלתו כלפי ביידן כ"כפיות טובה מזיקה". לדבריו, "יש אמירה אמריקאית: על נשק שניתן למדינה שנייה חלות הגבלות על השימוש, ויש סוגי נשק שלא מוכרים. התחושה באמריקה היא ששום דבר לא חל על ישראל, והמלחמה הנוכחית מתחברת לתמיכה האמריקאית באוקראינה, שגם היא לא מועילה לביידן. איני חושב שהאמריקאים לא יסייעו לישראל, אבל ההתייחסות לנושא כמובן מאליו היא מופרכת. ביידן הוא הנשיא האמריקאי האחרון שמביט על ההתרחשות במונחים של המאה ה־20. פוליטיקאי אחר שיבוא אחריו, עלול שלא לראות את מקומה של ישראל בעולם כמותו".
האמריקאים נגד התקרבות ישראל לסין
מלחמת חרבות ברזל ככלל, וסוגיית התמרון ברפיח בפרט, אינה המקרה הצבאי הראשון במילניום הנוכחי שבו התחום הביטחוני גורר מתיחות משמעותית מול ארה"ב. כבר בשנת 2000 פרצה מתיחות עם בייג'ינג, כשבישראל החליטו - בעקבות לחץ מוושינגטון - לבטל הסכם למכירת מטוסי ביון מדגם פלקון מתוצרת התעשייה האווירית.
ב־2004 הסינים החזירו לישראל את החימוש המשוטט מתוצרת תע"א "הארפי" לצורך עבודות תחזוקה - עשור לאחר שאלו נמכרו לבייג'ינג תמורת כ־55 מיליון דולר. אף שעבודות התחזוקה הללו היו מגובות בחוזה עם סין, האמריקאים דרשו שישראל תחרים את האמצעים. בוושינגטון זעמו על ישראל ואף דרשו לסיים את תפקידו של מנכ"ל משרד הביטחון דאז, אלוף (מיל') עמוס ירון. הפרשה הגיעה לסיומה ב־2005 כשהכלים הוחזרו לבייג'ינג ללא תחזוקה, וירון שילם בכסאו. הפקת הלקחים מהמשבר הייתה הקמת האגף לפיקוד על היצוא הביטחוני בתוך משרד הביטחון.
"מה דומה בין הסיפורים?" אומר שלח, "שחשבנו שאנחנו חכמים ונעבוד על האמריקאים עם פלקון והארפי. הם החליטו להוציא את הפטיש, מנכ"ל המשרד שילם במשרתו ומאז ישראל לא מוכרת אפילו כדור 5.56 לסין. כשהאמריקאים מחליטים - נסגר הסיפור. זה לא אומר שישראל צריכה להיות בת חסות של ארה"ב, אבל נדרשת מדיניות. לא ייתכן שביד אחת הולכים לסין וביד השנייה מקבלים מה שרוצים מארה"ב".
בשלהי העשור הקודם שבה הסוגיה הסינית למערכת היחסים הישראלית־אמריקאית. האמריקאים באו בטענות על ההתקרבות של ישראל לסין ועל פתיחת השער לחברות הסיניות בתחום התשתיות, בהובלת שר התחבורה דאז ושר החוץ כיום ישראל כ"ץ. הדרישות הללו של ארה"ב הובילו להקמת ועדה מייעצת שתפקידה לבחון את שיקולי הביטחון הלאומי בתהליכי אישור של השקעות זרות.
שלח מסכם כי גורל הסיוע האמריקאי לאחר 2028 ייגזר מזהות הנשיא שייבחר בנובמבר. "3.3 מיליארד דולר בתקציב הביטחון הישראלי של השנים הקרובות מהווה כ־12%. מנגד, זהו הסיוע האמריקאי הגדול ביותר, שעד המלחמה באוקראינה היה גדול יותר מהסיוע שלה לכל המדינות האחרות גם יחד. זה סימן למחויבות בין המדינות, אף שבעיניים אמריקאיות, הסכום הזה אפילו לא מגרד עבורם את הציפורן".