האם מחירי הפירות והירקות עלו למרות הרחבת היבוא?

נכון - ההצהרה נכונה ומדויקת
נכון ברובו - ההצהרה נכונה ברובה, אך יש בה מרכיב שאינו נכון או אינו מדויק
חצי נכון - חלק מההצהרה נכון וחלקה שגוי, או שהיא אינה כוללת פרטים מהותיים שעשויים לשנות את משמעותה
לא נכון ברובו - חלק קטן מההצהרה נכון ורובה שגוי, או שהיא מחסירה פרטים יסודיים באופן היוצר הטעיה מהותית לגבי משמעותה
לא נכון - ההצהרה כלל אינה נכונה
מטעה - ההצהרה יוצרת מצג שווא או רושם שגוי, אף שהיא מתבססת על עובדות נכונות
כן, אבל - עובדה נכונה בפני עצמה, אך עובדות שלא צוינו עשויות להעמידה באור אחר. מומלץ לבחון את הדברים בפרספקטיבה רחבה יותר
לא מבוסס - לא קיימים נתונים עליהם ניתן לבצע קביעה פוזיטיבית לגבי נכונות הטענה, ואלה גם לא נאספים
ללא ציון - המצב העובדתי מורכב מכדי לתת לאמירה ציון מובהק. הסיבות האפשריות לכך יכולות להיות: התבטאות שאינה מובהקת מספיק וניתן לפרש אותה במספר צורות, מחלוקת בין מומחים, מתודולוגיות שונות שלא ניתן להכריע ביניהן ועוד

דובר: משרד החקלאות
מקום פרסום: הודעה לעיתונות
ציטוט: "גידול מתמיד ביבוא [פירות וירקות] לא הביא לירידת מחיר לצרכן"
תאריך: 22.5.24
ציון: מטעה

משרד החקלאות פרסם לאחרונה הודעה לעיתונות שכותרתה היא: "האם הפחתת המכסים על יבוא פירות וירקות הובילה לירידה במחירי התוצרת הטרייה?". להודעה מצורפת מצגת שבה מופיעים נתונים הלקוחים מתוך דו"ח של המרכז לסחר חוץ במשרד החקלאות שבוחן את השינויים בהיקפי יבוא ירקות ופירות טריים, בהמשך לרפורמה בחקלאות, ושינויים במדדי מחיריהם. במצגת מופיעה סקירה של שישה פירות וירקות, כאשר לגבי כל אחד מהם מוצגים היקפי הייצור המקומי והיבוא והמחיר הממוצע לצרכן (לפי סטורנקסט) בשנים 2017-2023. בסוף כל שקף מופיעה הטענה: "מהנתונים המוצגים בדו"ח ניתן לראות כי גידול מתמיד ביבוא לא הביא לירידת מחיר לצרכן". בדקנו האם אכן ניתן לפרש כך את הנתונים.

כפי שמתואר בדו"ח של המרכז לסחר חוץ, במרץ 2022 נכנס לתוקף צו תעריף המכס והפטורים ומס קנייה על טובין (תיקון מס' 20 והוראת שעה מס' 14), התשפ"ב 2022, במסגרתו בוטלו המכסים על שורת מוצרי חקלאות שונים, ונקבע מתווה הפחתת מכסים על שורת מוצרים רבים נוספים במתווה של שש פעימות. פרסום צו מכס זה, המהווה למעשה את אחד הנדבכים המרכזיים של החלטת ממשלה 213 מאוגוסט 2021 בעניין הרפורמה בחקלאות. מתוך הפעימות שתוכננו באותו הצו, שתיים נכנסו עד כה לתוקף, כאשר הראשונה נכנסה באופן מיידי (מרץ 2022), והשנייה ב-1 בינואר 2023. הורדות המכס נעו מ-100% לגבי פירות טריים רבים וכמה ירקות (ומוצרים נוספים) ועד 25% ביחס לערך המכס טרום הרפורמה על פירות וירקות טריים ואחרים.

על רקע הרפורמה, במשרד החקלאות סקרו שורה של מוצרים ובחנו את כמויות היבוא לעומת המחיר לצרכן בין השנים 2017-2023. במצגת שהפיץ, משרד החקלאות פרסם את הממצאים לגבי שישה פירות וירקות: מלפפונים, עגבניות, בצל, תפוחי עץ, אגסים וקיווי. המשרד מפרט את הנתונים עבור כל פרי וירק ומראה כיצד, למרות הגידול ביבוא (הכוונה היא לאחוז היבוא מסך האספקה) - המחיר לצרכן לא ירד. כך, למשל, מתואר שם שבין 2017 ל-2023, גם יבוא המלפפונים וגם יבוא העגבניות גדלו ביותר מפי 2.5, אך מחיר כל אחד מהם עלה ב-40%; יבוא הבצל גדל פי 3 אך המחיר עלה ב-72%; יבוא תפוחי עץ גדל כמעט פי 2 בעוד המחיר עלה ב-20% (לגבי האגס נטען שהיבוא ירד ב-18% משנת 2021 לשנת .2023 אך, מחירו נשאר כמעט זהה; על הקיווי המשרד אמר שהייצור המקומי עלה בשנים 2019-2023 ובהתאמה מחירו ירד ביותר מ-30%). בסוף כל שקף, מופיעה המסקנה של המשרד מהממצאים: "גידול מתמיד ביבוא לא הביא לירידת מחיר לצרכן" (ההדגשה במקור).

מכאן עולה הרושם שהיבוא לא אפקטיבי בהוזלת מחירי הפירות והירקות. אלא שייתכן שלעליית המחירים יש הסבר אחר - שלא הופיע בפרסום של משרד החקלאות. נסתכל, לדוגמה, על העגבניות - שלפי משרד החקלאות, מהוות את חלק הארי של יבוא הירקות הטריים לישראל: ב-2021 עמד היקף היבוא שלהן על כ-35% מסך הירקות הטריים שיובאו, 24% בשנה שלאחר מכן, ו-32% ב-2023.

בנתונים שהציג המשרד, מחיר העגבניות עלה בין 2017 ל-2023 מ-4.23 שקלים לק"ג ל-5.83 שקלים לק"ג. במקביל, בין השנים האלה היקף היבוא גדל מ-21 אלף טון ל-43 אלף טון - גידול של 22 אלף טון. אלא שהטיעון של משרד החקלאות מתעלם מכך שבאותן שנים, היקף הייצור המקומי קטן ב-49 אלף טון (מ-163 אלף טון ב-2017 ל-114 אלף טון ב-2023). כלומר, חל קיטון של כ-15% בהיצע הכולל של העגבניות. במילים אחרות, היבוא לא גדל באופן משמעותי מספיק כדי לפצות על הירידה בייצור המקומי.

מגמה דומה (אם כי בעוצמות שונות) נצפית גם במלפפונים, בתפוחי עץ ובבצל (אך לגבי הבצל, המגמה הנוכחית מתחילה מ-2018). בקיווי התרחשה תמונת מראה של המגמה: היבוא נשאר קבוע, אך הייצור המקומי גדל, כך שההיצע הכולל גדל - והמחיר ירד על פני הזמן. האגס הוא הפרי היחיד בו ההיצע הכולל גדל (גם בזכות גידול ביבוא וגם בזכות גידול בייצור המקומי) ומחירו עלה גם כן - אולם מבין הפירות והירקות שהתייקרו, הוא רשם את ההתייקרות המתונה ביותר.

כלומר, כשבמשרד החקלאות הציגו את עליית המחירים שהתרחשה במקביל לגידול ביבוא - הם התעלמו מכך שההיצע הלך וקטן. אך האם זה גורם בעל חשיבות? פרופ' איל קמחי, חבר המחלקה לכלכלת סביבה וניהול באוניברסיטה העברית וסגן נשיא מוסד שורש למחקר כלכלי-חברתי, סבור שכן: "בהינתן שצד ההיצע ירד ושצד הביקוש גדל כתוצאה מגידול האוכלוסייה - סביר שהמחירים יעלו". בנוסף, פרופ' קמחי מדגיש כי "ניתוח של השפעת היבוא על המחיר דורש יותר נתונים מאלה שהוצגו כאן. אי אפשר להסתכל רק על השתנות המחירים כדי לקבוע את מידת ההשפעה של היבוא על המחיר, שכן ההשפעה של הפתיחה ליבוא לא מבודדת ויש בדרך גורמים נוספים שמשפיעים גם הם על המחיר".

בנוסף, כדאי לציין שלעתים כיוון ההשפעה בין היבוא למחיר הוא הפוך ממה שנוטים לחשוב. זאת מפני שלפעמים בזמן מחסור כשהמחירים עולים, ננקטת מדיניות במטרה להגביר את היבוא. בדו"ח של המרכז לסחר חוץ, מופיעים בחתך חודשי היקפי היבוא והמחירים מאז ינואר 2021. אם מסתכלים, לדוגמה, על הגרף שמתאר את העגבניות, רואים שבנקודות רבות, מגמת היבוא מתנהגת כמו מגמת המחירים: כשהיבוא עולה, גם המחיר עולה - וכשהיבוא יורד, גם המחיר יורד. האם מכך ניתן להסיק שהיבוא גורם לעליית מחירים? לא בהכרח - וייתכן שהסיבתיות היא בדיוק הפוכה. .

כך, למשל, בשנת 2022, מחיר העגבניות הגיע לשיא בחודש אפריל, לאחר קפיצה של כ-26% בתוך חודש. במקביל, היקף היבוא גדל פי 3 בהשוואה לחודש הקודם. מה קרה אז? בתחילת אותו חודש, כפי שמשרד החקלאות הודיע בזמנו, היצור המקומי של העגבניות נפגע בעקבות האקלים הקר שפקד את ישראל בשבועות שלפני כן. ובשל המחסור, משרד החקלאות פתח מכסות יבוא פטורות ממכס. אם כן, זוהי דוגמה למקרה שבו היבוא גדל כי המחיר עלה - ולא להפך. פרופ' קמחי מוסיף ש"לפעמים, כשהמחירים עולים, היבוא הופך ליותר משתלם - ולכן אפשר לראות שעליית המחירים מביאה גידול בהיקף היבוא". יחד עם זאת, הוא מזהיר מפני בדיקה של נתונים בחתך חודשי, שכן "מרכיב העונתיות והחשיפה לשינויי מזג האוויר עשויים להשפיע מאוד על התוצאות".

ממשרד החקלאות נמסר כי "הניתוח של משרד החקלאות מצביע על כך שיש עלייה בהיקפי היבוא ויש עלייה מובהקת במחירים" וש"יש מוצרים בהם הייתה ירידה בהיקפי היבוא ונצפתה גם ירידה במדדי המחירים. מכך ניתן להסיק כי: פעילות עידוד יבוא לבדה אינה מטה קסמים המוביל להפחתת מחירים; הייצור המקומי מהווה תחרות טובה וחשובה ליבוא". עוד נמסר כי "מהניתוח האסטרטגי של השוק, על ידי גורמי המקצוע במשרד החקלאות, משתקף שהגדלת היבוא לא הובילה כמטה קסם, להורדת המחירים" (ההתייחסות המלאה תובא בסוף הבדיקה).

לסיכום, משרד החקלאות טען שהעלייה ביבוא הפירות והירקות לא הביאה לירידת מחירים לצרכן, אך הוא לא התייחס לכך שהגידול ביבוא לא היה בהיקף שמספיק כדי לפצות על הירידה בייצור המקומי - מה שמסביר את עליית המחירים בכך שההיצע הכולל קטן. לכן דבריו של משרד החקלאות מטעים. 

1. ייצור מקומי של פירות וירקות הוא עונתי. יש תקופות בהן הייצור המקומי אינו מספק את הדרישה המקומית. בשל עונתיות זו, אנו בוחנים את הנתונים הממוצעים. כמו כן, משרד החקלאות אינו קובע את היקפי היבוא, הם נתונים לשיקול דעתם של היבואנים הרבים הפועלים בשוק.

שוק הפירות והירקות אינו שוק מתוכנן. היבואנים והמגדלים אינם יודעים בשום נקודת זמן מהי הכמות המדויקת הזמינה לציבור ועליהם לקבל החלטות במצב של חוסר וודאות, על פי תחזיות ביקושים. התפקיד של משרד החקלאות הוא לבחון אסטרטגית את התמונה הגדולה, על כלל השחקנים - הציבור, היבואנים והמגדלים - בטווח הקצר לפי מחיר קיים וכן בטווח הבינוני והארוך, מתוך שיקולי בריאות הציבור ועידוד הציבור לצרוך כמה שיותר פירות וירקות טריים ואיכותיים. כל זאת גם תוך שימת דגש על ביטחון המזון של אזרחי ישראל בהווה ובעתיד.

הניתוח של משרד החקלאות מצביע על כך שיש עלייה בהיקפי היבוא ויש עלייה מובהקת במחירים.

מהניתוח משתקף גם שיש מוצרים בהם הייתה ירידה בהיקפי היבוא ונצפתה גם ירידה במדדי המחירים (דוגמת אגסים וקיווי).

מכך ניתן להסיק כי:

- פעילות עידוד יבוא לבדה אינה מטה קסמים המוביל להפחתת מחירים.

- הייצור המקומי מהווה תחרות טובה וחשובה ליבוא.

חשוב לציין כי במדינות שיש בהן מדיניות תמיכות ישירות משמעותית קיימים מכסים. מכסים אלו נועדו להגן בעיקר על הייצור המקומי, ועל כך שהיבוא אשר נכנס למדינות אלו יהיה באיכות גבוהה. בישראל יש כיום מכסים נמוכים מאוד ואין תמיכות ישירות כלל בחקלאים.

בהקשר זה נציין גם שעיקר העלייה בהיקפי היבוא, ובעליית המחירים, נצפתה דווקא בירקות, אותם ניתן לייבא ממגוון מקורות נרחב, ואת חלקם הארי של המוצרים המיובאים (עגבניות ומלפפונים) לא ניתן לשמור לטווח ארוך ולשווק מאוחר יותר (לאסם).

2. כאמור, משרד החקלאות לא שולט על כמויות היבוא לישראל. המשרד בוחן את הנתונים בראייה אסטרטגית, רחבה וממוצעת. לא ניתן להסיק מסקנות על בסיס מקרים נקודתיים.

המשרד יכול לעודד יבוא, לעיתים על ידי פתיחת מכסות יבוא. השימוש במכסות מורכב מאוד, וכרוך בין השאר בשאלות מדוע קיים מחסור - האם הוא עונתי וצפוי או כתוצאה מאירוע אקלים חריג, מגיפה, מלחמה ועוד. כמו כן, המשרד עוקב גם אחר המצב בשווקים מהם מיובאת לרוב התוצרת. לעיתים המחסור בארץ נוצר במקביל למחסור בשווקים אחרים, ומחירי היבוא גבוהים מאוד כך שגם לאחר פטור ממכס, ללא קשר לכמות, עדיין המחירים בשוק נותרים גבוהים.

הסחר מושפע גם ממכסות יבוא הקבועות בהסכמי סחר, אשר סחורות נכנסות במסגרתן לאורך כל השנה. כמו כן, לקמעונאים חשוב להציע סחורה באופן רציף, גם כאשר מחירי היבוא גבוהים וגם כאשר מחירי היבוא נמוכים.

בשנים האחרונות נעשה דווקא שימוש מצומצם יותר במכסות יבוא בפטור ממכס שכן המכסים הנוכחיים נמוכים ואינם מהווים חסם סחר מחד ומאידך, המשרד מוטרד מכך שמכסות (המהוות למעשה 'מתנה' מהמדינה) אינן מגולגלות לצרכן, על אף שאנו רואים, בדיעבד, שמחירי היבוא היו נמוכים. כך לדוגמה בחודש דצמבר נכנס לתוקפו חוק חובת סימון ארץ מקור על תוצרת טרייה בתפזורת. ניתן היה למצוא בתקופה זו בשווקים עגבנייה ישראלית ב-10 ₪ לק"ג, לצד עגבנייה מירדן שנכנסה לישראל ב-3 ₪ כולל מכס, ונמכרה לצידה (אך בהפרדה) בדיוק באותו המחיר. האם הפחתת המכס (מכס על עגבנייה עמד על 86אג') הובילה לכניסת יותר עגבניות והפחתת מחיר סך העגבניות שהיו מוצעות לציבור? התשובה היא לא!

3. מהניתוח האסטרטגי של השוק, על ידי גורמי המקצוע במשרד החקלאות, משתקף שהגדלת היבוא לא הובילה כמטה קסם, להורדת המחירים. לצד זאת ניתן לראות פגיעה קשה בחקלאות ובביטחון המזון, וכן ירידה עקבית ומדאיגה בהיקפי הייצור המקומי.

בשעה שהעולם צועד לקראת מדבור - אירועי קיצון במזג האוויר - ומדינות רבות מתמודדות עם ירידה בהיקפי הייצור המקומי שלהן. תכניות ביטחון מזון של מדינות רבות אותן אנו לומדים, במסגרת בניית תכנית ביטחון המזון ארוכת טווח למדינה, מדגישות את חשיבות עידוד הייצור המקומי. היבוא הזול לישראל אפשרי בעיקר מירדן, טורקיה וכדומה. מעבר לרגישויות גאו- פוליטיות, מדינות אלו חשופות יותר ממדינות אחרות, בטווח הארוך, למשברי אקלים, והן אינן משקיעות משאבים מספיקים להתמודדות עמם. במצב כזה עולה השאלה, מהיכן נספק לציבור תוצרת חקלאית במחיר סביר בעתיד, אם מקורות היבוא הזולים יתמעטו באופן משמעותי, והגידול המקומי בישראל ימשיך לקטון משנה לשנה, למול אוכלוסייה צומחת.

לפיכך, משרד החקלאות רואה לנכון לעודד את הייצור המקומי, לחזק את החקלאות והחקלאים על ידי תמיכות ישירות מתאימות. במקביל, יצוין כי עידוד יבוא לבדו, ללא עידוד מקביל לייצור המקומי, לא יוביל אותנו, בראייתנו בטווח הארוך, לשיפור המצב עבור ציבור הצרכנים והוא מסכן את ביטחון המזון של אזרחי ישראל.