הנגיד מתריע ונורות האזהרה בשווקים נדלקות, אז למה התקציב לא מתקדם?

באופן חריג, שיגר נגיד בנק ישראל, הפרופ' אמיר ירון, מכתב אל ראש הממשלה שהשורה התחתונה שלו אינה משתמעת לשני פנים - צריך להעביר בהקדם תקציב מדינה לשנה הבאה. "המציאות הביטחונית הנוכחית, יחד עם אי הוודאות והאתגרים הכלכליים הנלווים אליה, מחייבים את הממשלה לנקוט במדיניות פיסקלית אחראית ומאוזנת. שמירה על מסגרת התקציב לשנת 2024 וקידום סדור של תהליך בניית התקציב לשנת 2025 הינם קריטיים לשימור יציבות המשק וחיזוק המוניטין של הכלכלה הישראלית", כתב הנגיד. במילים פשוטות, תקציב חד־שנתי, בלי טריקים ובלי שטיקים.

● התקציב הולך ומסתבך במשרדי האוצר והמשפטנים מאותתים: נתנגד לתקציב דו־שנתי 
● חשש באוצר: תוכנית נתניהו לתקציב דו-שנתי עלולה לדחות צעדים כלכליים הכרחיים 

במכתבו הוא ציין שלל גורמים, ביניהם גם חברות דירוג האשראי והאופן שבו ישראל נתפסת בעולם. רק בשבוע שעבר הייתה זו פיץ' שהפחיתה את הדירוג של ישראל, לאחר שעשו זאת לפניה גם S&P ומודי'ס. הנגיד אמנם ציין את השפעות המלחמה על הורדת הדירוג, אך הוסיף כי "היא משקפת גם הערכה של ניהול המדיניות הכלכלית הנוכחית ושמה דגש על מתווה המדיניות העתידי, כפי שציינו החברות בדוחותיהן. התפתחויות אלו מחזקות את הצורך בקידום אישור התקציב, תוך ביצוע ההתאמות הנדרשות".

ולא רק חברות הדירוג והנגיד מתריעים. הבנק הגדול בארה"ב ג'י.פי מורגן פרסם סקירה עדכנית בנוגע לכלכלה הישראלית תחת הכותרת "ישראל: שילוב לא מוצלח של נתוני צמיחה ואינפלציה". בסקירה ציינו כלכלני הבנק את נתוני המאקרו המאכזבים שפורסמו בימים האחרונים - צמיחה שלילית לנפש ברבעון השני ועליית האינפלציה לרמה של 3.2% ביולי - והפחיתו את תחזית הצמיחה שלהם בנוגע לישראל השנה ובשנה הבאה.

מה צריך לקרות כדי שיעבור תקציב מדינה לשנה הבאה? הדבר תלוי במשולש בין שלושה קודקודים. הראשון והבולט שבהם הוא ראש הממשלה בנימין נתניהו. שתי הצלעות הנוספות הן שר האוצר בצלאל סמוטריץ' והדרג הבכיר במשרדו.

בשבוע שעבר התקיימה פגישה בנושא בלשכתו של נתניהו, אך הדרג המקצועי באוצר לא הוזמן. זו הפעם השנייה ברציפות שזה קורה. אף אחד מחברי הנהלת משרד האוצר לא נטל חלק בדיון על התקציב, והיועץ הכלכלי של שר האוצר נמצא בשירות מילואים קרבי ממושך. היו מי שחשבו שנתניהו לא רצה להזמין את הדרג המקצועי באוצר לפגישה, כדי להימנע מהצעות הקיצוצים והגזירות שהם מבקשים להעביר להתמודדות עם עלויות המלחמה הכבדות. אבל האמת היא, לפי כמה מקורות באוצר ומחוצה לו, שדווקא סמוטריץ' הוא זה שבחר להשאיר את ראשי האגפים שלו מחוץ לחדר הדיונים.

בפעם הקודמת שזה קרה, בחודש שעבר, ה"תירוץ" להיעדרות היה שמדובר רק בפגישה ראשונית, ושאנשי האוצר יוזמנו לפגישות ההמשך. למה זה לא קרה? הפעם אין אפילו ניסיון לתרץ או להסתיר שהסיבה היא חוסר האמון ההדדי הגובר בין שר האוצר לבין כמה מבכירי משרדו, בפרט הממונה על התקציבים יוגב גרדוס והיועץ המשפטי אסי מסינג.

מארג היחסים המשולש שבין ראש הממשלה־שר האוצר־אגף התקציבים הוא המוקד שדרכו אמור להיבנות תקציב המדינה. הקצר ביניהם מהווה בעיה של ממש למצבה הפיסקלי של המדינה, כיוון שהוא תוקע במידה רבה את תהליך הכנת התקציב כבר תקופה ממושכת.

יורה לכל הכיוונים

בשבועות האחרונים, השוק הוצף בתאוריות ותרחישים לגבי גורלו של תקציב 2025. האפשרויות שהועלו מגוונות: החל מתרחיש בו נתניהו לא יעביר תקציב ויוביל לבחירות, דרך עיכוב של כמה חודשים עם תקציב המשכי וקופסאות חוץ-תקציביות בסגנון תקופת הקורונה, ועד להעברת התקציב במועד כפי שנתניהו מבטיח. בתסריט שבו התקציב כן יקודם, השאלה האם יהיה זה תקציב חד־שנתי או דו־שנתי, כפי ששוקל היועץ הכלכלי של נתניהו פרופ' אבי שמחון, נותרה פתוחה. אך מעבר לכל התרחישים, ניצבת המציאות המורכבת של תקציב הדורש קיצוצים וגזירות בעשרות מיליארדי שקלים למימון עלויות המלחמה - משימה פוליטית קשה במיוחד כל עוד יציבות הקואליציה מוטלת בספק.

ואולם, מאחורי כל התאוריות הללו מסתתרת אפשרות פשוטה יותר. שאף אחד, כולל ראש הממשלה, עדיין לא יודע מה לעשות. "אתם בתקשורת מייחסים לנתניהו יכולות־על בתחום התרגילים הפוליטיים, ותמיד שואלים מה התוכנית האמיתית שלו שהוא מסתיר בשרוול", אומר לגלובס בכיר לשעבר באוצר שעבד מול נתניהו, "אבל האמת היא שאין לו תוכנית. שיטת הניהול שלו היא דחיית החלטות".

מנגד, גורם אחר המצוי בפרטים סבור שנתניהו יגלה לבסוף אחריות פיסקלית ויקדם חבילות התאמות, כפי שעשה בסוף 2012 כאשר הגירעון עלה, למרות שעמד לפני יציאה לבחירות. לפי עמדה זו, סמוטריץ' גורר את נתניהו לעימותים מול אגף התקציבים בהדרה מהדיונים, אבל "נתניהו יהיה חייב לעצור את הבדיחה הזאת בהקדם כי הוא קורא את מפת הסיכונים הכלכליים, לרבות נתוני האינפלציה הלא טובים והצמיחה החלשה".

נתניהו בינתיים מאפשר לשמחון להציף רעיונות שונים שמנוגדים לחלוטין להשקפת האוצר ובנק ישראל. לא רק התקציב הדו־שנתי, אלא גם צעדים כמו דחיית העלאת המע"מ או מבצעי דיבידנדים. קיימת אפשרות שאם נתניהו ירצה להימנע מפירוק הממשלה, הוא יעביר את התקציב תוך מתן חופש פעולה לשמחון לבצע התאמות שונות. מאידך, אם ירצה בחירות, הוא עשוי להשתמש באי־העברת התקציב כתירוץ לכך.

מלבד שמחון, השחקן המרכזי בסביבת נתניהו הוא מנכ"ל משרד ראש הממשלה, יוסי שלי. מאז שנכנס לתפקיד "מנכ"ל המנכ"לים", מושמעת ביקורת רבה על חולשה מקצועית וביצועית של המשרד בניהולו, לא רק מצד בכירי משרד האוצר אלא גם בקרב משרדי ממשלה שונים וכלכלנים בכירים. הכרעות רבות בעלות פן כלכלי, כמו למשל המשך המתווה לפינוי תושבי הצפון והדרום בעלות של יותר מחצי מיליארד שקל בחודש, מתעכבות על שולחנו של שלי.

פרש בודד

ייאמר להגנתו של סמוטריץ' כי הוא בוודאי לא שר האוצר הראשון, וכנראה שגם לא האחרון, שמוצא את עצמו מתוסכל מול אגף התקציבים. אפילו אביגדור ליברמן, שנחשב למוערך באגף, סיים את תפקידו באוצר במערכת יחסים מעורערת עם ראשי האגף. ההבדל המשמעותי הוא שסמוטריץ' לא מוקף בצוות ביצועי חזק סביבו, בניגוד לשרים קודמים.

שרי אוצר כמו ליברמן, משה כחלון ויאיר לפיד היו מרופדים בעוזרים מנוסים ויועצים מוצלחים. חלק מהשרים הקודמים השכילו למנות מנכ"לים למשרד שגדלו במסדרונות האוצר ושולטים בכל הניואנסים. אלה סייעו להם להזיז מהלכים בתוך אגפי האוצר פנימה ולהגן על השרים מפני טעויות שנובעות מחוסר ניסיון מקצועי. בהיעדר צוות מקצועי חזק ומנוסה סביב סמוטריץ', ובהינתן הקרע בינו לאגף התקציבים - אין לו באמת מול מי לעבוד. סמוטריץ' לא יכול להעביר תקציב בלי אגף התקציבים והייעוץ המשפטי, ובמאבקים מולם, תמיד הוא יהיה בנחיתות ברמת הידע המקצועי והחוק.

כמו כן, המצב הנוכחי יוצר מעין משחק "צ'יקן" בין ראש הממשלה לשר האוצר. כל אחד מהם מנסה להימנע מלהיות הראשון שידבר על הצורך בקיצוצים והעלאות מיסים. לפי הערכות גורמים שונים, סמוטריץ' לא מעוניין לקחת על עצמו את תפקיד "האיש הרע" מול ציבור הבוחרים ולהודיע על העלאות מיסים, בתקציב שהוא חושש שנתניהו ימסמס בכל מקרה.

ההתחלה נראתה מבטיחה

היחסים בין סמוטריץ' לאגף התקציבים דווקא נראו מבטיחים אי־אז בתחילת הקדנציה שלו. סמוטריץ' הגיע עם אג'נדות ימין־כלכליות כמו שאוהבים באגף, דיבר על קיצוצים במגזר הציבורי והעביר תקציב מדינה ל־2023 עם גירעון מתוכנן נמוך של כ־1%.

מההתחלה היו חילוקי דעות בדבר התקציבים הקואליציוניים למפלגות החרדיות, ובהמשך גם על המהפכה המשפטית שסמוטריץ' נחשב בין מוביליה. אבל השיח נשאר מכבד יחסית, עד שהיחסים עלו על שרטון בתחילת המלחמה. סמוטריץ' התפוצץ כשגילה שבאגף התכוונו לקצץ את הכספים הקואליציוניים למשרד ההתיישבות של השרה מסיעתו, אורית סטרוק, לסיוע במימון עלויות המלחמה. מאז היחסים בינו לראשי האגף עברו עוד שורה ארוכה של תסבוכות והידרדרו לרמה שהם מתקשרים בעיקר דרך מכתבים המודלפים לתקשורת.