המבקר: הממשלה לא מטפלת בריכוזיות הגבוהה בענף המזון

דוח מבקר המדינה מעלה תמונה מדאיגה לגבי יוקר המחיה בישראל, עוד טרום המלחמה וגם במהלכה, כאשר לא מעט ספקיות מזון הודיעו על העלאות מחירים - בהמשך להעלאות קודמות בשנים האחרונות.

● לדוח מבקר המדינה המלא 

"מדינת ישראל מתאפיינת בריכוזיות גבוהה בתחום המזון", מציין מבקר המדינה מתניהו אנגלמן בדוח, ומצביע על כך שבשנה האחרונה מדד מחירי המזון עלה בכמעט 25%. לפי המבקר, "אין לקבל את חוסר המעש של גורמי הממשלה בעניין הריכוזיות בענף המזון. בשנה החולפת חווינו התייקרויות, ואזרחי ישראל נאנקים תחת יוקר המחיה. על ראש הממשלה והשרים להיאבק ביוקר המחיה".

● דוח מבקר המדינה 2024 | הפסקות חשמל ונזקים במילארדים: דוח חמור של מבקר המדינה על משק החשמל
● דוח מבקר המדינה 2024 | 7 עובדים בלבד מפקחים על הליכי חדלות פירעון במיליארדי שקלים
● דוח מבקר המדינה 2024 | 3 מיליארד שקל אבודים: רשות המסים לא פועלת למיסוי תחום הקריפטו
● דוח מבקר המדינה 2024 | מבקר המדינה: מטיל ספק בנחיצות המשרד לשיתוף פעולה אזורי

הדוח בוחן כיצד מתמודדת המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה, ומצביע על כך שבשלושת החודשים שאחרי ה-7 באוקטובר 2023 נרשמו עליות מחירי מזון בשיעור של 3%-6% ברשתות המזון, בזמן שלא הייתה חקיקה שאפשרה לרשות להגנת הצרכן להתמודד עם עליות אלה, שלכאורה היו "ללא הצדקה כלכלית".

השמנת המתוקה כמשל

המבקר שם דגש על חוק המזון, שנועד להגביר את התחרות בענף המזון ובתחום מוצרי הצריכה, במטרה להוריד את המחיר לצרכן. לפי הדוח, מיום כניסתו לתוקף של חוק המזון ב-2015 ועד מועד סיום הביקורת לא בחנו משרד הכלכלה, רשות התחרות והרשות להגנת הצרכן את השפעתו הכוללת על המחירים לצרכן ועל התחרותיות בענף המזון ובתחום מוצרי הצריכה. עם זאת, מצוין כי הם בחנו דרכים נוספות לקידום מטרות חוק המזון.

אנגלמן קובע כי על ראש הממשלה, שרי האוצר, הכלכלה, הבריאות והחקלאות, וכן שרים נוספים, לעקוב אחר יישום הרפורמות. עליהם גם לפעול להשלמתן ולעדכונן, ולוודא כי פעולות הממשלה להפחתת יוקר המחיה מתואמות ועדכניות, כדי להתמודד באופן מיטבי עם יוקר המחיה ועם עליית מחירי המזון.

לפי המבקר, נתח השוק של חמשת הספקים הגדולים בשוק המזון והצריכה הצטמצם מעט במשך השנים, כך שבשנת 2022 הם החזיקו בכ-37.5% מהשוק לעומת 42.7% בשנת 2017. עם זאת, רשות התחרות קובעת כי השוק עדיין ריכוזי מאוד.

ביקורת רבה עולה מהדוח על רשות התחרות, שמתקשה לבסס התנגדויות למיזוגים של חברות מענפים שונים הפוגעים בתחרות בשוק. נכון לשנה שעברה, רשות התחרות לא בחנה את הצורך להכריז על קבוצות ריכוז בענף, למרות הצמצום בתחרות, ולא הורתה לקבוצות שונות על צעדים שעליהן לנקוט על-מנת להגביר את התחרות.

המבקר מותח ביקורת על הרשות גם בכל הנוגע לטיפול במונופולים. ברקע נמצאת העובדה שלמעט פעילותה בשוק התה ב-2023, אז הכריזה לראשונה זה שנים על ויסוצקי כמונופול, הרשות לא בחנה קטגוריות נוספות שיש בהן ריכוזיות גבוהה מבחינת הספקים.

בדוח מצוין כי ב-2023 פעלו בישראל לפחות 13 חברות וקבוצות מסחריות שהן קונגלומרט בתחום המזון ומוצרי הצריכה, כלומר פועלות בו-זמנית בכמה קטגוריות בתחום המזון. ב-36 מתוך 38 קטגוריות בענף המזון נותרה ריכוזיות גבוהה (מעל 50% מהשוק), וב-20 מתוכן חלקן של שלוש החברות המובילות גבוה מ-85%. כך, למשל, בקטגוריית השמנת המתוקה מחזיקות שלוש החברות הגדולות 99% מהשוק, ובקטגוריית הקפה הנמס הן מחזיקות 93% מהשוק.

יתרון העיצומים הכספיים

המבקר מציין לחיוב את פעולות האכיפה של רשות התחרות בעקבות ממצאי הדוח הקודם, ביניהם ההכרזה על ויסוצקי, ביצוע מיפוי חסמי יבוא בכמה מועדים, ייזום תיקוני חקיקה ובחנה התקשרויות בין ספקים וקמעונאים.

עוד צוינו לחיוב החקירות בעניין הפרות חוק המזון, שבמסגרתן בשלוש השנים האחרונות נחקרו ספקים גדולים ורשתות שיווק, והוכרז על הגשת כתבי אישום בכפוף לשימוע נגד ויקטורי, יוחננוף ושטראוס. השבוע המשיכה הרשות בקו השלמת החקירות, כשיו"ר שופרסל לשעבר איציק אברכהן נחקר במשרדיה, ככל הנראה בהמשך לפרשת תיאום המחירים בענף.

כל אלה הן פעולות שעשויות לתרום ליוקר המחיה לא פחות מאשר הכרזות על חברות כמונופול. הכרזה כמונופול היא מהכלים החלשים של הרשות, והוא אינו משיג אפקט הרתעתי כמו עיצומים כספיים או כתבי אישום. אפקט כזה הוא משמעותי במדינה בה יוקר המחיה מאמיר ופוגע ביכולת של צרכנים לרכוש מוצרים בסיסיים.

לשם המחשה, המבקר מצביע על הפרשי מחירים של יותר מ-100% ברוב מוצרי הירקות הקפואים לעומת מדינות נבחרות בחו"ל. למעשה, המכסים הגבוהים לצד הריכוזיות של "ספק דומיננטי בשוק" (הכוונה היא לסנפרוסט), מובילים לפער מחירים ממוצע של כ-160%, כשבמקרים מסוימים מדובר גם על 380% (מחיר ברוקולי קפוא לעומת גרמניה). דוגמה נוספת, מקטגוריית המזון הבריא, היא הלחם מקמח מלא, עם פערי מחיר של 82% לעומת מדינות נבחרות באירופה.

גם בתחום התמרוקים, הרפורמה לא סייעה להוזלת מחירים שיקרים ביותר מ-400% לעומת מדינות אחרות באירופה. בדוח מביאים לדוגמה את תחום מוצרי האיפור - מחירו הממוצע של מייק-אפ של חברת רבלון בנפח 30 מ"ל במדינות שנדגמו באירופה עומד על 25.4 שקל, לעומת 102.4 שקל בישראל.

בעיית המותג הפרטי

מהדוח עולה כי נתח המותג הפרטי של הקמעונאים נותר נמוך, בוודאי בהשוואה למדינות אירופה - שם נתח המותג הפרטי מכלל השוק הוא כ-36%, בעוד בישראל מדובר בכ-7% בלבד.

לפני כחודש וחצי פרסמה מחלקת המחקר של בנק ישראל ניתוח שלפיו המותגים הפרטיים של הרשתות יכולים להפחית את עליות המחירים של ספקי המזון הגדולים. למרות זאת, אומר המבקר, רשות התחרות לקתה בחסר ולא בחנה מספיק את הנושא כדי להורות על דרכי פעולה ראויות.

נקודה נוספת שעולה מהדוח היא שוועדת השרים למאבק ביוקר המחיה, שהוקמה ביוני 2023, נפגשה רק שבע פעמים עד למועד הבדיקה של המבקר. בזמן זה יבואנים וספקים הכריזו על עליות מחירים של עשרות אחוזים, גם במקביל להשפעות המלחמה, ולכן המבקר מצביע על כך שהוועדה לא באמת ממלאת את תפקידה.

גם רפורמת החקלאות, שנועדה להסדיר את מכסי היבוא של פירות וירקות, לא קודמה על-ידי הממשלה, ובוצעה באופן חלקי בלבד. מצב זה, קובע המבקר, פגע בהשגת המטרה הצפויה - הקלה על יבוא הפירות והירקות והורדת יוקר המחיה.

הדוח מבקר בחריפות את צמרת הממשלה, החל בשר החקלאות וביטחון המזון וכלה בשר האוצר ובראש הממשלה עצמו. "עליהם לעקוב אחר יישום הרפורמות ולפעול להשלמתן ולעדכונן אם נדרש, ולוודא כי פעולות הממשלה להפחתת יוקר המחיה מתואמות ועדכניות, כדי להתמודד באופן מיטבי עם יוקר המחיה ועם עליית מחירי המזון".

מרשות התחרות נמסר בתגובה: "תחום המזון והשפעתו על יוקר המחיה בישראל עומד בראש סדר העדיפויות של הרשות, והיא משקיעה משאבים רבים בטיפול בו. פעילות הרשות מתאפיינת באכיפה במישור הפלילי והמינהלי, בעצירת מיזוגים שעלולים לפגוע בתחרות ולתרום ליוקר המחיה ובהעמקת הבדיקות בבקשות למיזוגים.

"לצד החקירה הפלילית בענף המזון, הרשות הטילה עיצומים בסך של כ-100 מיליון שקל בגין הפרות חוק המזון, ניתנו המלצות על צעדים לטיפול בריכוזיות הענפית בקטגוריות מזון, ונערכה פעילות בנושא איסור סידור מדפים של ספקים גדולים אצל קמעונאים גדולים". 

המועצה הלאומית לכלכלה: רפורמת היבוא פותחת את השוק לתחרות 

מהמועצה הלאומית לכלכלה במשרד ראש הממשלה נמסר בתגובה: "ועדת השרים למאבק ביוקר המחיה בראשות ראש הממשלה יזמה את רפורמת 'מה שטוב לאירופה - טוב לישראל', שכללה חקיקה המשנה סדרי בראשית ביבוא מוצרים לישראל. הרפורמה קודמה תוך כדי המלחמה ועברה סופית בכנסת, והיא תיכנס לתוקף ב-1.1.2025.

"הרפורמה פותחת את השוק הישראלי לתחרות אמיתית אחרי עשרות שנים של ריכוזיות ושליטת המונופולים, הקרטלים והיבואנים הבלעדיים שנהנו מהגנה בדמות של תקינה ישראלית ייחודית. הרפורמה משנה באופן משמעותי את תהליכי היבוא לישראל והופכת אותם לקלים מאד, מה שמאפשר לשחקנים חדשים רבים להיכנס לתחום היבוא ומעודדת יבוא מקביל.

"בכוונת ראש הממשלה להמשיך ולכנס את ועדת השרים למאבק ביוקר המחיה כדי לקיים מעקב אחר יישום הרפורמה עם כניסתה לתוקף בתחילת השנה, ולהמשיך להוביל רפורמות דומות בענפי המשק השונים שטרם טופלו במסגרת הרפורמה הנוכחית".