תפקיד בסימן שאלה: מה מעמדו של שר הביטחון בישראל?

פיטורי שר הביטחון יואב גלנט והחלפתו בשר ישראל כ"ץ מסעירים את המדינה. גם המערכת המדינית וגם אזרחי ישראל הגיבו למהלך בעוצמה. אבל עד כמה הוא משמעותי ברמה הפרקטית? איך זהות שר הביטחון משפיעה על הביטחון? היכן בעצם ניצבת החוליה של שר הביטחון בשרשרת קבלת ההחלטות בתחום?

כדי לענות על השאלות האלה, צריך להתחקות אחר הכרוניקה של התפקיד בתולדות ישראל. נתחיל, כמובן, מההתחלה.

● לידיעת ישראל כ"ץ: זה מה שעלה בגורלם של שרי הביטחון של בנימין נתניהו

גבולות מטושטשים

כפי שכותבת נעמי הימיין־הירש במכון הישראלי לדמוקרטיה, ההתייחסות הראשונה בחוק לצבא בישראל הייתה עם דבר החקיקה הראשון שנחקק במדינה: פקודת סדרי השלטון והמשפט מ־1948. אותה פקודה הסמיכה את הממשלה הזמנית להקים "כוחות מזוינים ביבשה, בים ובאוויר, אשר יהיו מורשים לעשות את כל הפעולות הדרושות והחוקיות לשם הגנת המדינה ולשם השגת יעדיה הביטחוניים־לאומיים". מכוח פקודה זו חוקקה את הממשלה את פקודת צבא ההגנה לישראל.

זה, למעשה, היה ניסיון להסדיר את היחסים בין שלושת הדרגים (ראש הממשלה, שר הביטחון, הרמטכ"ל), ובפעם הראשונה הוגדרה מרותו של הדרג האזרחי על הצבא. דא עקא, הממשלה לא טרחה לקבוע מי מוסמך לנהל את ענייני הביטחון.

במשך העשורים הראשונים לכהונה, הגבולות המטושטשים בין ראש הממשלה לשר הביטחון לא הציפו בעיות של ממש - פשוט כי ברוב הזמן אדם אחד נשא בשני התפקידים האלה.

תחילה היה זה בן גוריון, שעד 1963 כיהן במקביל בשני התפקידים. זאת, למעט שנה קצרה אחת שהספיקה להותיר חותם על יחסי ראש הממשלה־שר הביטחון. ב־1954, נחשפה פרשת "עסק הביש", במסגרתה הופעלה על ידי ישראל חוליה שביצעה פעולות טרור במצרים תוך ניסיון לייחס זאת לארגונים מקומיים. התפוצצות הפרשה הביאה לקרע ביחסים בין ראש הממשלה בן גוריון לבין שר הביטחון פנחס לבון - והדיה עיצבו את היחסים בתוך המפלגה במשך שנים. במה שניתן לראות כאחת ההשלכות של הפרשה, ב־1963 בן גוריון הוחלף בהנהגת המדינה על ידי לוי אשכול - שגם הוא שמר לעצמו את תיק הביטחון. אשכול נפרד מתיק הביטחון רק ערב מלחמת ששת הימים, אז הוא ויתר על התפקיד לטובת משה דיין - שבשנים הבאות נהנה מתהילת הניצחון במלחמה.

המחדל מביא להסדרה

ואז הגיע אוקטובר 1973. מחדל מלחמת יום הכיפורים הוליד ועדת חקירה ממלכתית בראשות נשיא בית המשפט העליון, "ועדת אגרנט". הוועדה ביקרה בחריפות את הכשלים שבהיעדר חלוקת סמכויות מוגדרת במשולש הביטחוני של ראש הממשלה, שר הביטחון והרמטכ"ל.

"מן הראיות שלפנינו נוכחנו לדעת שחסרות הגדרות ברורות לחלוקת הסמכויות, החובות והאחריות בענייני ביטחון בין שלוש הרשויות העוסקות בעניינים אלה, דהיינו הממשלה וראש הממשלה, שר הביטחון וראש המטה הכללי העומד בראש צה"ל ולקביעת יחסי הגומלין בין ההנהגה המדינית והפיקוד העליון של צה"ל" כתבה הוועדה - והוסיפה ש"חוסר ההגדרה של הסמכויות השורר במצב הקיים בתחום הביטחון, תחום שאין למעלה ממנו לחיוניות, מכביד על אפקטיביות הפעולות, גורע ממיקוד האחריות ואף גורם לאי בהירות ומבוכה בקרב הציבור".

הדברים הנוקבים של ועדת אגרנט עמדו ביסוד היוזמה להסדיר את מעמד צה"ל בנורמה חוקתית כחוק יסוד - וב־1976, נחקק חוק יסוד: הצבא. בדברי ההסבר של הצעת החוק, נכתב במפורש שהחוק המוצע "מוסיף הוראות בעניין כפיפות הצבא לממשלה ומעמדו של הרמטכ"ל והוראות אחרות שוועדת החקירה של מלחמת יום הכיפורים (ועדת אגרנט) התריעה על היעדרן", וכן שהחוק "מבטא את כפיפות הצבא לשלטון האזרחי ואת הקשר החוקתי בין שר הביטחון לבין הצבא".

הדבר בא לידי ביטוי, למשל, בסעיף 2 לחוק היסוד. הסעיף כולל שני תתי סעיפים, כאשר הראשון קובע ש"צבא ההגנה לישראל נתון למרותה של הממשלה" והשני ש"השר הממונה מטעם הממשלה על הצבא הוא שר הביטחון". בסעיף אחר נקבע ש"ראש המטה הכללי נתון למרות הממשלה וכפוף לשר הביטחון".

השפעה לא פורמלית

האם זה העלים את כל סימני השאלה? לא בדיוק. במסמך שכתבו אל"מ (במיל') ד"ר שמואל אבן ועו"ד צביה גרוס במכון למחקרי ביטחון לאומי (INSS), נטען כי "לפי הפרשנות הקיימת של חוק היסוד, לשר הביטחון אין מעמד עצמאי משלו ומעמדו נגזר מהממשלה, כשר הממונה על הצבא מטעמה. שר הביטחון הוא מעין 'צינור' בין הממשלה לצבא. הוא המדבר בשמה של הממשלה אל הצבא והוא המביא, בדרך כלל, את דבר הצבא לממשלה".

מי שידע לנצל את העמימות הזאת להרחבת השפעתו היה אריאל שרון - שעשה זאת משני הכיוונים: פעם כשר ביטחון ופעם כראש ממשלה. כשר הביטחון בממשלתו השנייה של מנחם בגין (1981־1983), הוא הפגין דומיננטיות יתרה בניהול מלחמת לבנון הראשונה, ואף הדיר את ראש הממשלה מחלק מענייני המלחמה. פעלתנות זו הייתה לבסוף בעוכריו של שרון, שכן היא הביאה את ועדת החקירה הממלכתית לבחינת הטבח בסברה ושתילה (ועדת כהן) להמליץ שתיק הביטחון לא יופקד עוד בידיו.

אך כדברי מקורבו של שרון, אורי דן: "מי שלא רצה אותו כשר ביטחון, יקבל אותו כראש ממשלה". ואכן, בשנת 2001, שרון נכנס לתפקידו כראש הממשלה ה־11 של ישראל. אז הוא רתם את הטשטוש בין התפקידים דווקא לכיוון ההפוך - לצמצום עיסוקיו של שר הביטחון ולהגדלת מעורבותו של ראש הממשלה. כפי שסיפר לנו אלוף (במיל') גיורא איילנד, שהיה בעברו גם ראש המל"ל, הדבר התבטא במינויו של בנימין (פואד) בן אליעזר לשר הביטחון: "מצד אחד, ראש הממשלה שרון, עם הרקע הצבאי שלו, היה דומיננטי מאוד. מצד שני, בן אליעזר לא זכה להערכת יתר מצד הצבא וגם לא נהנה ממעמד ציבורי רם". לוואקום הזה שרון נכנס.

ובאופן כללי, "אם צריך לסרטט באופן סכמטי את הנתח של כל פונקציה באחריות למצב הביטחוני של ישראל", אומר איילנד, "אני סבור שלראש הממשלה יש 40% מהאחריות, לרמטכ"ל 40% ולשר הביטחון 20%". הוא מסביר כי "הצבא, להלכה ולמעשה, נתון למרות הממשלה. זאת אומרת שהמפקד של הצבא בישראל הוא לא ראש הממשלה והוא גם לא שר הביטחון - אלא הממשלה".

המרכזיות של רה"מ בתהליך לא נובעת מחוק יסוד: הצבא (שבו הוא כלל לא מוזכר), אלא, כפי שמסביר איילנד, ממקור קצת אחר: "רה"מ הוא זה שמחליט מה יובא להחלטות ממשלה ולקבינט. לכן, אף שמבחינה תיאורטית הממשלה היא הגורם שמחליט, מעשית רה"מ יכול לטרפד החלטות שהוא יודע שלגביהן הוא נמצא בדעת מיעוט. לאורך שנים, המצב הוא דה־פקטו שרה"מ שולט בממשלה, ודרך זאת הוא די שולט בצד הביטחוני, כולל בהחלטות על הצבא".

התוצאה היא, לפי איילנד, ששר הביטחון ניצב ממש במרכזם של מעין מלחציים: "עד רמה מסוימת של החלטות, הרמטכ"ל הוא זה שמחליט. כשהדברים מגיעים לדרגת חשיבות גבוהה יותר - הם כבר עוברים לפתחו של המפקד של הצבא - הממשלה. כלומר, מצד אחד שר הביטחון לא מתערב בדברים שהם בסמכות הרמטכ"ל; אך מצד שני, הדברים החשובים יותר עולים לרמת הממשלה כולה".

אז אם זה המצב, האם שר הביטחון הוא תפקיד כמעט סמלי? האם המריבות עליו הן בכלל מיותרות? כאן צריך להכיר את מישור ההשפעה שאי אפשר לאתר בכתובים: "ההשפעה של שר ביטחון על כל דבר - החלטות מדיניות, פעילות, בניין כוח - היא לא תוצאה פורמלית של סמכותו, אלא תוצאה של אישיותו ומעמדו. כאן, באופן טבעי, יש הבדלים בין שרי הביטחון לדורותיהם". איילנד אומר.

והמשמעות? "אם שר ביטחון נהנה מאמון של הצבא ומקרדיט ציבורי גדול - אז השפעתו היא רבה מאוד. שר כזה יזכה לקשב מהמערכת הצבאית והיכולת שלו להשפיע על ההחלטות המתקבלות גדולה לאין שיעור. מנגד, אם שר הביטחון הוא כזה שהצבא לא מוצא לנכון להתחשב בו וכזה שאין לו מעמד ציבורי - היכולת שלו להשפיע היא יחסית קטנה", הוא מסיים בלקח רלוונטי מאוד לימינו.

לקריאה נוספת:

• חוק יסוד: הצבא
• נעמי הימיין-רייש, המכון הישראלי לדמוקרטיה: צבא של מדינה או מדינה של צבא? פיקוח של הדרג המדיני על הדרג הצבאי
• שמואל אבן וצביה גרוס, INSS: הצעה לחוק צה"ל
• דרור גרניט, משרד המשפטים: 1975 - ועדת אגרנט וחוק-יסוד: הצבא-עיון מחדש