יאיר לפיד, יש עתיד ("בנימיני וגואטה", כאן ב’, 7.4.25) / צילום: נועם מושקוביץ, דוברות הכנסת
רגע חשוב בפרשת "קטארגייט" שעוד בעיצומה היה עדות ראש הממשלה בנימין נתניהו, במהלכה סיפר לחוקרים כי עוזרו יונתן אוריך הדליף מידע סודי "ברשות ובסמכות" של נתניהו, דבר חוקי לכאורה. מי שלא קיבל זאת היה ראש האופוזיציה יאיר לפיד: "אסור על־פי חוק להדליף מקבינטים", אמר, והתעקש שאיסור זה חל גם על ראש הממשלה. אז בדקנו: מה מותר לראש הממשלה לעשות עם מידע סודי?
● המשרוקית | האם נתניהו לא ניסה כלל לדחות את העדות במשפטו?
● המשרוקית | האם הכנסת אסרה על בג"ץ להתערב בפיטורי ראש השב"כ?
מה אומר החוק?
סודיות דיוני הקבינט קיבלה מענה לא סתם בחוק רגיל, אלא בחוק יסוד. ליתר דיוק, בסעיף 35 לחוק יסוד: הממשלה. סעיף קטן (א) קובע: "הדיונים וההחלטות של הממשלה ושל ועדות השרים בעניינים אלה הם סודיים, וגילוים ופרסומם אסור". הנושאים הקבועים הם "ביטחון המדינה" ו"יחסי החוץ של המדינה", ואליהם ניתן להוסיף עניינים אחרים שהממשלה מקבלת לגביהם החלטה נקודתית.
נראה, אם כן, שהצדק עם לפיד: מאחר שהקבינט הוא ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי, שעניינה הוא חוץ וביטחון, ברור שעל החומרים משם חלה סודיות, ושאסור לפרסמם. למען הסר ספק, תקנון הממשלה אף אוסר לפרסם את מועדי כינוס הקבינט.
אבל כדאי להמשיך בקריאה, לסעיף קטן (ב): "הוראות סעיף קטן (א) לא יחולו על דברים שהממשלה או ראש הממשלה, או מי שהממשלה או ראש הממשלה הסמיכוהו לכך, התירו את פרסומם, או על דברים שפרסומם נדרש על־פי דין". קרי, לנתניהו כראש הממשלה מותר להחליט להוציא לפומבי מידע מהקבינט.
זה מעלה שאלות: האם ראש הממשלה יכול פשוט, מבלי להודיע לאף אחד מראש, למסור בנאום את התוכן של ישיבת קבינט שלמה? האם דרישה מאחד מעוזריו להעביר פריט מידע מסוים לגורם כזה או אחר מהווה "הסמכה" לפרסם? או שמא יש הליך לגבי בחירת התוכן המפורסם ואופן פרסומו?
בחוק היסוד אין תשובות, ואין חוקים רגילים בנושא. מה עם כוונת המחוקק? ניגשנו לפרוטוקולים של ועדת המשנה של הכנסת לחוקי יסוד, שדנה בחוק היסוד המקורי מ־1968. מה שעניין את הוועדה בסעיף זה, שלא שונה מאז, הוא האיזון בין הרצון לגדוע את ההרגל המגונה של שרים להדליף מישיבות הממשלה - לבין הצורך לשמור על חופש העיתונות. ההליך בו ראש הממשלה אמור להתיר חומר לפרסום לא נדון. גם הרעיון של מתן הסמכות בידיו של אדם בודד לא עלה לדיון, למרות שבהצעת החוק המקורית היא הייתה אמורה להיות רק בידי הממשלה במליאתה.
מה עם הסדרות אחרות?
אם אין הסדרה בחקיקה, אולי משהו התגבש בפסיקה? טרם: "העיסוק בסעיף הזה עד כה היה מהזווית ההפוכה", מסבירה ד"ר מורן קנדלשטיין־היינה, חוקרת במכון הישראלי לדמוקרטיה. "היה מדובר במקרים בהם עתרו כדי לדרוש פרסום, והממשלה התנגדה. לא היה עיסוק במקרה בו ראש הממשלה רוצה לשחרר חומר שאמור להיות סודי".
אז אין לנו חוק ברור, לא את כוונת המחוקק, וגם פסיקה אין. אולי משהו אחר? ד"ר קנדלשטיין־היינה הסבה את תשומת־לבנו לכך שבתקנון הממשלה פרק שלם מוקדש לסודיות, אך גם בו לא מפורט הליך. הפרק מסמיך את מזכיר הממשלה לפרסם חומרים הכלולים בסעיף 35, כשהנושאים המותרים לפרסום ייקבעו "לפי הנחיות של ראש הממשלה או של יושבי־ראש ועדות השרים או של שר אחר שקבע לכך ראש הממשלה". איך ראש הממשלה אמור להנחות? לא כתוב.
אז עם מה נשארנו? "כל סמכות צריכה להיות מופעלת בשים לב לעקרונות של המשטר החוקתי בישראל ובהתאם לכללי המשפט המינהלי", אומרת קנדלשטיין־היינה. "כמובן שלראש הממשלה אין כוח בלתי מוגבל. הפעלת הסמכות צריכה להיעשות בשים לב לתכלית העומדת ביסוד הסעיף. ההסדר נועד להבטיח שמירה על סודיותם של דיוני הממשלה והחלטותיה לשם הגנה על ביטחון המדינה ויחסי החוץ שלה. הערך שעומד ממול הוא זכות הציבור לדעת.
"אלא שהמקרה הזה מעורר קושי, כי לכאורה ההיתר לא נעשה מטעמי זכות הציבור לדעת, אלא - על־פי גורמים בלשכת ראש הממשלה - כדי לקדם את שחרור החטופים. השאלה היא מי קובע אם זה אכן נעשה לשם כך, האם אכן שחרור המידע יכול היה לקדם מטרה זו, ובעיקר האם אין נזק לביטחון המדינה כתוצאה מפרסום המידע.
"רצוי היה לעגן בכתובים מנגנון מסודר להתרת פרסומים, שיכלול, בין היתר, חובת היוועצות עם גורמים מקצועיים. ואולם גם תחת ההסדר הקיים, נראה כי כללי המשפט המינהלי יכולים לסייע, בין היתר בהיבט של המגבלות ההליכיות המתחייבות מקבלת החלטה מינהלית, לא כל שכן החלטה רגישה שכזו".
הדלפות לראש הממשלה
עד כאן על הדלפות "טופ־דאון", מראש הממשלה לגורמים אחרים. אבל האם יש דבר כזה הדלפות "בוטום־אפ", קרי מהדרגים הנמוכים לעליונים? שאלה זו עלתה בעקבות פרשת אלי פלדשטיין והנגד, כשהאחרון העביר לראשון מסמכי מודיעין מסווגים כדי שיעביר אותם לנתניהו. ח"כ משה סעדה טען כי הנגד רק נהג בהתאם למה שהומלץ בעבר: "השופט וינוגרד כותב, בדוח במלחמת לבנון השנייה, שאיש המודיעין, החובה שלו היא לא לארגון שלו, לא למפקד שלו, אלא לעם ישראל… ואם לא שומעים את ההתרעה שלו, הוא חייב להעביר את זה עד למעלה". מה וינוגרד אמר?
דוח הביניים של ועדת וינוגרד אכן טוען כי במקרי קיצון על איש המקצוע לא לקבל את הוראת הממונים עליו ולהעביר התרעה מודיעינית: "חובת הנאמנות העליונה של אנשי מקצוע היא למקצועם ולתפקידם, ולא למי שמופקד עליהם או לארגון בו הם משרתים… תמיד עדיף להתחיל בהתרעה ובדיון בתוך הארגון ובדרכים מקובלות. אולם כאשר ממונה או ארגון פועלים לדעתו של איש מקצוע בצורה שיש בה נזק ממשי, עליהם להתריע על כך… כאשר מדובר בנזק חמור העלול להיות מסוכן, חובתם של אנשי מקצוע להתריע בפני דרגים עליונים יותר".
מבלי להשתמש במילים המפורשות, הדוח התייחס למה שנקרא באמ"ן "חובת ההתרעה האישית". הרעיון הזה עלה בעיקר לאחר מלחמת יום הכיפורים, לאור פעולתו של סגן סימן־טוב בנימין. סגן בנימין היה קצין מודיעין בפיקוד דרום, שהתריע פעמיים לפני פרוץ המלחמה בפני קמ"ן הפיקוד שהממצאים שבידיו לא עולים בקנה אחד עם הערכת אמ"ן לפיה מצרים התכוננה לתרגיל צבאי. ההתרעות לא הופצו הלאה - והשאר היסטוריה.
סא"ל (מיל') דוד סימן־טוב, חוקר בכיר במכון למחקרי ביטחון לאומי, סגן ראש המכון לחקר המתודולוגיה של המודיעין ושותף לכתיבת הספר "פרקליט השטן" על מחלקת הבקרה באמ"ן, מסביר: "כדי למנוע מצב בו לא נשמעות דעות שונות באגף המודיעין, היו כמה פתרונות. פתרון אחד הוא מחלקת הבקרה, שמטרתה הייתה לאתגר את הערכות אמ"ן ולהפרות את השיח. בפועל היא לא הצליחה כל־כך, ומעמדה ירד במהלך השנים. אפשר להסביר זאת, בין היתר, בכך שאם יש גוף שתופס את תפקידו להתנגד באופן עקבי להערכות אמ"ן, וכך הוא גם נתפס במערכת, הוא הופך בסופו של דבר לצפוי מראש, ולכן תרומתו מעטה".
ומה לגבי חובת ההתרעה האישית? זו מתירה לחייל לעקוף את מפקדיו אם הם מסרבים להתייחס להתרעותיו. האם זה ישים? "זה נוהל שנועד להילחם בחשיבת עדר, שזה דבר בסדר בפני עצמו", אומר סימן־טוב. "אבל יש בו גם משהו רומנטי. כמעט שלא עושים בו שימוש, וזה לא במקרה. שמעתי פעם את משה יעלון אומר שכראש אמ"ן הגיעו אליו אולי שני מכתבי התרעה בשנה. כלומר, בפועל זה פשוט לא עובד, ומעטים הקצינים שמאתגרים את המערכת באמצעות יצירת קשר ישיר עם ראש אמ"ן או עם מפקד 8200.
"זה נובע, בין היתר, מכך שחתירה תחת העקרונות ההיררכיים בארגון צבאי עלולה ליצור כאוס וחוסר אמון פנימי. לכאורה, הדרך הראשונה של קצין להביע עמדה שונה היא מול מפקדיו. אם הוא לא עושה כן, הוא מביע כלפיהם חוסר אמון ומביך אותם. מרבית הקצינים שרוצים להתקדם לא נוהגים באופן הזה, ולכן הנוהל הזה נותר נוהל ריק מתוכן".
והוא מעלה עוד עניין: "בהקשר להתרעה למלחמה, יש לשים לב שב־40 השנים האחרונות, מאז מלחמת לבנון הראשונה, ישראל היא זו שיוזמת את המלחמות ואת הסבבים בעזה. לכן השימוש בנוהל ההתרעה האישית באשר לפרוץ מלחמה לא היה רלוונטי".